新“拆遷條例”考驗司法公正

寧愿慢些但要好些

倘若評選具有符號意義的2010年法治事件，那么，新拆遷條例向社會廣泛征求民意這一事件無疑應當成為其中之一。從年初到年尾，國務院法制辦兩次在其官方網站上公布征求意見稿，問計于民，這在中國立法史上尚無先例。

隨著城市化進程的不斷加快，土地原有用途將發生改變，而土地上的房屋尤其是國有土地上的房屋也不可避免地面臨拆遷或征收。因此。拆遷法規一頭影響著具有私權性質的公民財產權利，另一頭則又系著具有公權性質的國家行政權力。從學者的視角來看，為保障私權、規范公權的需要，新備例出臺極具必要性；加之，媒體對部分暴力強拆案件的披露，使得現行拆遷條例在實施過程中出現的種種問題更是無從回避。民眾對新奈例的期待是“熱切”的，但新條例在歲末仍只是征求稿，無疑給輿論和民眾潑了冷水。有媒體疾呼“新條例應廣納民意及早出臺”，更有煤體質問“新拆遷條例還在等誰的意見’。對此，筆者卻要說，對于新條例，我們“寧凰陵些，但要好些”。

之所以要慢些，是因為條例中的諸多問題尚未解決，不得不慢。從目前公布的征求意見稿來看，盡管條款不多，但卻面臨諸多疑難問題。比如，新條例在制定時不得不面對“如何界定公共利益”時所產生的各種不同意見，也無法回避“如何確定被征收房屋合理的補償標準”此類問題所帶來的具體操作問題。這些問題對整個新條例具有重大且基礎性意義，如未能得以妥善解決，那么即便新條例出臺，也勢必難以獲得廣泛認同。

之所以要慢些，還是因為要克服扣快的沖動心理。立法速度是顯性的，而立法質量卻是隱性的。我們很容易看到新條例替代現行條例這一重大表征性變化，卻需要花更多的時間才能發現新條例是否能適應新時期的需要以及能否有效解決現存積弊。現實能夠引起我們暫時的關注，輿情能夠激發我們片刻的沖動，但是立法、執法和司法確實一個相對穩定且充滿理性的過程。如果一味受到現實和輿情的左右，到頭來法律本身可能將遭遇難以接受的尷尬處境

之所以要慢些，也是因為新條例需直面一些深層次的難題、民眾希望新務例破舊立新，不僅在于希望現行拆遷程序更加合理、透明，也不僅僅在于希望征收補償更加符合市場化要求，更是在于希望新條例能夠在終結地方官員暴力拆遷，切實保障公民財產權利等方面提供更強有力、更切實可行的舉措，而這些問題雖然出現在房屋拆遷過程，卻凸顯出深層次問題正如北大學者在建議中提到的，現行拆遷條例助長了一些地方領導人違反科學發展觀，過分依賴“賣地”和發展房地產業、發展當地經濟的發展思路和發展政策。如果不改變一些地方領導人以GDP為本，憑造高樓、建廣場以改變城市，卜在形象為指導的政績觀，那么新條例即使在短期內出臺，恐怕其效用也將大打折扣因此，立法者需要改變的不僅僅是條例本身，更需要為新條例中涉及的諸多深層次問題乃至體制性問題做出一個全局性謀劃，

溫家寶總理在談及新條例時說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、時人民負責”，總理的話正反映“寧愿慢些，但要好些”的立法理念，筆者相信這也是每一位法律人所樂于見到的。司法獨立是確保“司法強拆\"公正的前提

時隔近一年，經過修改后的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二次征求意見的草案在公共利益界定和征收補償上作了較大修改、明確司法強拆取代行政強拆，舊城區改建需經市、縣級人代會審議通過；征收補償金額不得低于市場價，被征收人可自選房產評估機構

從行政強拆到司法強拆，我國在拆遷立法上跨進了一大步，這種進步代價巨大、殊為不辦拆遷引入司法裁決機制，一方面可以通過司法的力量，強化對行政權力的監督和制約，給行政權力在拆遷中的運用戴上法律的枷鎖；另一方面，也讓地方政府走出既當“裁判員”又當“運動員”的尷尬，有利從源頭維護拆遷的公平和公正。但是，要想讓司法強拆取得預期的效果，在現階段進一步加強司法的獨立不可或缺。

近年來，各地由于強拆引發的自焚、自殘等流血悲劇事件，深深地刺痛了了公眾的眼球，影響到社會的和諧穩定，究其原因，源于地方政府在拆遷中角色定位不明。在許多拆遷事件中，地方政府既是拆遷的既得利益者，又是推動拆遷的當事人；既是拆遷公平的維護者，又是自身利益最大化的追求者；既是拆遷政策的制定者，又是強拆行為的組織者。這種角色的混亂和不明，直接導致公民在強拆面前失去話語權，直接導致公民權利和行政權力的不平衡，直接導致一系列侵害公民權利事件的發生。《新條例》從引入強拆司法裁決機制入手，意圖在政府和公民間引入中立的第三方，平衡二者的權利和地位，維護拆遷的公平、公正。應當說立法的意圖和設想是好的，但有一個前提，那就是引入的第三方必須是處于中立和公正的正場。

德國法學家沃爾夫甘-許茨曾說過，“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題。”地方權力的不當影響對于確立法治理念和司法文明來說，即便不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一。新中國成立以來，我國司法機關的領導體制雖幾經變動，但我國司法的設置基本上還是走行政區劃的老路子，司法工作行政化現象極為明顯，司法機關的人事權、財產權受制于當地政府。不論是經費、編制、人員還是辦公場所，都有賴于地方政府的支持在這種體制下，地方政府對司法的影響力毋庸費言。而在每一次強拆的背后，站著的其實都是地方政府的利益。為了讓自己的拆遷意圖得以實施，我們無法排除地方政府對司法部門施加壓力的可能。，這種壓力或許是無形的，是不為外人所知的，但卻是實實在在地存在的。在這種情況下，如何確保司法強拆不重蹈行政強拆的覆轍?如何確保司法強拆的公平公正?這是我們不得不要考慮的重要問題：—旦讓不公的行政強拆戴上司法的外衣，后果將更嚴重，影響將會更惡劣。

在現階段，改革司法部門的經費制度，改變法院對地方財政的信賴，讓司法不再為“三斗米”而折腰，或許是最迫切的，這對于實現司法強拆的公平公正具有重要的意義。

廢“行政強拆”是對司法的嚴峻考驗

同一個立法項目，兩次公開征求意見在行政法規立法中極為少見，、這一方面表明了這部法規在我國政治經濟生活中的極端重要性，顯示了立法者對此項立法的高度重視和慎重決策，另一方面也凸顯了立法背后的民意博弈之激烈，立法者承受了來自社會各方的巨大壓力，讓人感到欣慰的同時，也不免產生一絲掃比。

新條例二次征求意見稿在不少問題上都有所進步，特別是其中的制廖性新變化，讓公眾感到欣喜，看到希望，取消“行政強拆”讓拆遷過程中的權力配置更加科學合理，也讓解決糾紛的程序更加公平公正，有利于各種矛盾和糾紛的及時合理解決；明確政府為征收和補償主體，讓征收回歸本義，同時強調征收機構不得營利，將有效地避免因經濟利益而刻意壓低補償標準，通過暴力拆遷加快征收進程；補償情況的公開透明，能夠有效地防止拆遷戶捕風捉影地相互攀比，漫天要價，最大限度地消除暗箱操作的土壤，避免矛盾到的產生，

同時應當看到，新條例擬取消“行政強拆”，意味著政府在征收過程中的全部強拆都將以“司法強制執行”的面目出現，“強制搬遷”的實質仍然是“強制拆遷”，因為“強制搬遷”的結果就是拆除，被拆遷人“搬遷”了就等于失去了據以爭取更多補償的“陣地”，其矛盾絲毫沒有減少即法院將對應否進行強制搬遷、如何強搬進行司法判斷并組織實施。，這是對中國司法的嚴峻考驗，各級人民法院都應當早做準備，迎接挑戰。

長期以來，強制拆遷都是一塊“燙手山芋”，政府感到頭疼，法院更不愿意介入，部分地方法院為了防止引火燒身，出力不討好，不一暗違背法律宗旨和具體規定，通過制定內部指導文件的形式，要求拒絕受理相關案件，使被拆遷人投訴無門，加之地方政府過度依豐負土地財政，有意無意地與開發商結成同盟，不少地方都出現了一定程度的逼遷強拆、暴力拆遷事件，嚴重激化了官民關系。

由于人民法院長期以來對拆遷問題采取“躲避”政策，必然導致法官法律政策知識的缺乏及審判業務水平的下降，因此，在取消“行政強拆”之后，法院面臨的第一個嚴峻考驗就是盡快掌握征收補償和強制拆遷的法律政策，努力提高相關業務的審判水平。特別是在當前日益泛濫的“行政強拆”已經嚴重激化了社會矛盾，在個別地方甚至已接近“爆發極限”，此時此刻法院接過來的這塊“山芋”比以前任何時候都更熾熱、更燙手。一旦處理不好，不僅損害司法公信，而且還可能引爆原來緊張的局勢。

法院面臨的另一個嚴峻考驗是保持司法獨立性問題。司法拆遷案件是以政府為主體的行政案件，地方法院能否挺直腰桿，是否敢于向非法干預說“不”，將直接關系到由“行政強拆”轉向“司法強拆”的制度變革是否成功，能否達到立法目的的大問題。