加強地方政府性債務審計監督淺析

今年年初，全國審計工作會議要求，“今年要將地方債務審計項目當做工作重點”。6月，國家審計署發布第35號公告，發布了全國地方政府性債務審計結果，債務存在時間長、規模大，蘊含潛在的財政風險，必須引起高度關注。審計部門應充分發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能，促進完善和規范債務管理制度，防范債務風險，提高資金使用效益。

一、地方政府性債務現狀

審計結果表明，截至2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。至2010年底，省市縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25％。如果按地方政府負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70.45％，可見數目之龐大，債務之沉重。

毋庸置疑，地方政府性債務資金用于彌補地方財力不足，應對危機和抗擊自然災害，改善民生和生態環境保護，推動地方經濟社會的持續發展等方面，發揮了積極作用，但其在債務舉借、管理和使用中出現一些問題，有的地方還存在較大風險隱患：

（一）地方政府舉債融資缺乏規范

由于現行規定未賦予地方政府舉債權，對地方政府業已存在的舉債融資行為缺乏規范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。

（二）地方政府性債務收支未納入預算管理，債務監管不到位

除地方政府債券和各種財政轉貸外，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監督，相關管理制度也不健全。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。

（三）部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患

一是個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。二是部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴性較大。三是部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大。

（四）部分政府性債務資金未及時安排使用

截至2010年底，地方政府性債務余額中尚未支出的金額為11044.47億元， 2010年為此由財政資金支付利息67.74億元，債務資金未及時安排使用并發揮效益。

（五）部分單位違規取得和使用政府性債務資金

一些地方政府性債務資金的舉借、管理和使用不夠規范，審計共發現違規問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺公司等單位以虛假或不合法的抵（質）押物、高估抵押物價值等方式取得債務資金；一些地方和單位將債務資金違規投入資本市場、房地產市場或用于修建樓堂館所，部分單位違反國家產業政策，將債務資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、產能過剩）、低水平重復建設項目等。

（六）地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范

至2010年底，全國省市縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，并且債務規模大、管理不規范、盈利能力較弱。其政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%，有358家融資平臺公司借新還舊率平均達到55.20%。由于對融資平臺公司缺乏規范的管理制度，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。

地方政府債務形成原因是多方面的、復雜的，而轉軌時期各級地方政府財權與事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡以及地方建設資金來源渠道少等，已構成地方政府債務主要成因。

地方政府債務問題已日漸突出，各級地方政府債務量沒有一個部門進行完整的統計和控制，而且地方政府在舉債時大多巧立名目、隱蔽性強、透明度差，形成原因復雜，風險隱患大。我國的地方債務風險一旦形成并引發地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對公共產品的投入，使經濟發展的外部環境難以改善，延緩地方經濟發展；另一方面國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，嚴重的將會使國家金融和經濟安全、社會穩定等遭受巨大的沖擊。

二、審計監督是防范地方政府債務風險的有效手段

首先，審計機關的獨立性決定了審計手段在防范地方政府債務風險中將會發揮重要作用。在防范地方政府債務風險方面，地方政府出于自身利益的考慮，潛意識地自身保護，依靠其自身很難徹底摸清其債務家底；在其發展相對滯后，財力相對緊張的情況下，其還會存在大舉借債的心理；在地方政府的職能部門中，各部門很難有效監督本級政府的舉債行為，所以，僅僅依靠地方政府自身是很難有效防范債務風險的。審計機關是依法成立，具有獨立行使審計監督職責的權力。近年來，審計機關對財政收支的監督不斷深化，對促進各級財政健康發展和健全我國財政體制發揮了重要的作用。

其次，審計機關具備在防范地方債務風險中發揮作用的能力。審計機關成立近30年來，各級審計機關不斷加強干部隊伍建設、法治化建設、信息化建設、理論建設和文化建設，夯實審計事業可持續發展的根基；以品格為核心、能力為重點、作風為基礎、業績為導向，全面提高審計人員依法審計能力和審計工作水平，隊伍建設走向年輕化，素質高層次化，審計方法和審計手段也在不斷更新，與時俱進，具備了在我國經濟體制改革過程中發揮作用的條件。審計機關近30年來取得的顯著成果表明，審計機關完全有能力在防范地方政府債務風險這項工作中充分發揮監督作用。

三、在防范地方政府債務風險方面審計機關應當做好以下幾個方面的工作

一是認真做好審計調查工作，摸清各級地方政府的債務規模。除對地方財政部門和各部門直接進行審計調查，了解政府應付未付的各類債務外，還應深入國家外匯管理局了解外國政府和國際金融組織貸款情況，深入人民銀行調查了解政府名義的再貸款，調查了解金融機構向地方經濟建設直接或間接發放的貸款，全面揭示地方政府的顯性債務、隱性債務以及或有債務等。

二是分析地方政府的負債結構、償還能力，在防范風險中發揮審計監督作用。對顯性債務，按照外國政府或國際組織貸款、糧食虧損掛賬、國債、各類欠款進行歸類；對隱性債務要摸清其產生的原因及背景，債務形成的合理性；對于或有負債要認真分析其轉變為真實負債的可能性。在全面了解債務結構、債務集中償還年限、債務使用的經濟效益等基礎上，對各級地方政府的償還債務的能力進行分析和預測，以便向國家有關部門提出規范地方政府債務管理，防范地方債務風險的可行性建議。

三是查處地方政府違規負債行為，促進地方政府對地方債務風險引起高度重視。審計機關應當作為地方政府債務監控體系的一個重要環節認真履行職責，監督地方政府做好債務的舉借、使用及償還等工作。同時，對地方政府從地方利益出發和搞“政績工程”的違規舉債，形成的債務風險問題應予以嚴肅查處。

在2011年的地方政府性債務審計中，針對地方政府性債務存在的一些不規范的問題，審計署就提出了三個方面的審計建議：一是按照“誰舉債、誰負責”的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務；二是繼續推進融資平臺公司的清理規范，堅決制止地方政府違規擔保行為；三是建立規范的舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。下一步，審計部門還將按照中共中央、國務院的部署和審計法等法律法規要求，將地方政府性債務審計與地方財政收支、地方黨委政府主要領導干部任期經濟責任審計有機結合起來，繼續組織對地方政府性債務實行動態化、常態化的審計監督。

我們相信，審計工作緊緊圍繞科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發展作為審計工作的出發點和落腳點，必將在地方債務審計中充分發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。

（作者單位：平頂山葉縣審計局）