河南農村土地承包經營權流轉問題的調查與思考

農村土地承包經營權流轉是促進農村生產力的發展、推進適度規模經營、防止或減少農村承包地的棄耕拋荒、實現農村勞動力轉移和優化農村土地資源配置的必然要求。河南省作為我國的農業大省，我國重要的糧食生產基地，在土地承包經營權流轉的規模和效益方面還不適應現代農業發展的需要。解決好這一問題，不僅是河南省經濟社會發展的當務之急，而且對促進我國農業經濟發展，保障國家糧食安全都將起到非常重要的作用。

一、制約河南省土地承包經營權因素分析

土地承包經營權的流轉受各方面因素的制約，其中經濟發展因素是基礎，建立在經濟基礎之上的人們對土地的思想觀念、黨的土地方針政策、國家的承包經營權法律制度等也是影響流轉的重要因素。

（一） 經濟發展因素仍然是制約河南省土地承包經營權流轉的基礎因素

近年來，河南省經濟發展很快，但與發達地區相比，經濟發展因素仍然是制約河南省土地承包經營權流轉的重要因素。土地承包經營權流轉的一個很重要的前提是第二、第三產業的發展。一方面第二、第三產業的快速增長，農民穩定的非農收入高于農業收入，是農村勞動力轉移較快的一個直接動因。另一方面第二、第三產業的發展需要占用大量土地，土地流轉需求旺盛，土地價值得以體現，進而成為稀缺資源而進入市場。所以，中央指出：“只有第二、三次產業發達，大多數農民實現非農就業并有穩定的工作崗位和收入來源的地方，才有可能出現較大范圍的土地流轉，發展適度規模經營。”。 河南省2010年統計公報顯示河南省的三次產業結構為14.2:57.7:28.1。特別是農村的第三產業發展較慢。農民的非農收入較低，且不穩定。在這種情況下，讓農戶積極地將土地承包經營權流轉出去，顯然不太現實。

從第一產業的發展看，生產要素流轉的根本原因是生產要素的使用效率。土地作為農業生產的一個基本要素，目前其使用效率仍然較低。從總體上講，河南省農產品雖然高產出，但由于目前土地的集約化經營還比較欠缺， 適度規模經營的農業企業不多，缺乏效益明顯、可持續性強的特色產業的有力支撐。即使有種養能手想擴大經營規模，卻因資金問題而退卻。在廣大農村很多現代化的機械無用武之地，嚴重阻礙了土地生產效率的提高。加上化肥、農藥以及機械勞動費用的支出都比較高，導致生產成本居高不下。這些，都導致了缺乏對土地流轉的市場需求，影響了土地流轉。由于農業收益比較低，投資回收周期比較長，農業開發面臨市場和自然雙重風險。因此，業主對投資農業開發極為慎重，缺乏對土地流轉的需求。如果能夠達到有地不種地，有人想種地，想種又有地的程度，土地流轉的市場也就形成了。

（二）河南農民的土地觀念是制約土地承包經營權的重要因素

馬克思主義認為經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反過來又影響經濟基礎。作為上層建筑的人們對土地的思想觀念與河南省的經濟發展狀況密切相關。雖然河南省近年來經濟增長較快，經濟總量也比較大，但是河南省人口較多，與沿海發達地區相比較，在人均方面還很落后。相對落后的經濟，必然反映在人們的思想觀念上。

對于土地承包經營權的流出方農民來說，一方面，雖然目前農民就業已呈多元化趨勢，農業收入的比例逐年下降。在我國現有社會保障體系不完備的情況下，土地仍是農民最可靠的社會保障，農民仍然將其承包的土地作為生活保障的最后一道防線。這種顧慮，使得一些農戶在無力耕種或耕種收益低下的情況下也不愿轉出其農用地。另一方面，農民“不愿流出承包經營權”，全面取消農業稅后，農民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。有的農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長至30年，到時候國家政策變了土地就是自己的了，如果現在不爭取承包土地將來會后悔莫及。一些農民暫時離開土地，并不意味著他們不要土地。有的農民雖已長期在外務工經商，寧愿讓自己的土地荒蕪，也不愿把土地流轉給別人。

對于土地承包經營權的流入方來說。一些經營大戶或工商業主存在著“兩怕”的思想觀念：“一怕”農村土地政策不穩，不敢大膽投入，流入方農民對家庭聯產承包責任制政策的穩定性認識不是很清楚， 顧慮較多，擔心土地政策的穩定性，缺乏長期投入的積極性。“二怕”農業生產自然和市場雙重風險壓力大，不敢大規模投入。農業是兼有自然風險和市場風險的弱質產業，特別在河南省農業基礎還很薄弱的情況下，表現得尤為明顯。市場風險對農戶承包土地流轉的影響程度較大。因此，在沒有完善的農業風險防范機制下，土地的有償流轉就會因巨大的經營風險而難以推行，即使推行也難以達到預期的目的。

對于農村基層干部來說，有的干部不愿參與土地流轉。他們對農地市場能否全面發揮作用，是應當控制還是應當完善仍有疑慮。有的干部不敢參與土地流轉，把土地承包關系的穩定與土地的合理流轉對立起來，總怕突破國家政策界限，不敢大膽宣傳創新。正是由于這些認識障礙，不少地方農地流轉的范圍仍然較小，市場發育進程也受到了很大影響，在一定程度上束縛了國家農地流轉制度的發展。

（三） 我國現行的法律制度也是影響河南省土地承包經營權流轉的體制因素

我國現行的土地承包經營法律制度存在著諸多不利于流轉的因素，主要表現在以下幾個方面：其一，農村土地所有權缺陷導致對土地承包經營權保護不力，影響了土地承包經營權的流轉。雖然我國《憲法》和《民法通則》規定：農村土地屬農民集體所有，但是，對于集體所有制的具體形式、土地所有權的行使和保護方式等問題上述法律沒有作具體規定。因為“集體”這個概念不是法律上的“組織”，而是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權的虛置。結果是農村土地所有權由村集體經濟組織（通常是村民委員會）或者其負責人代為行使。這一法律上的缺陷為鄉（鎮）政府、村級“準政府”的侵權提供了便利，導致經營管理者成為所有權的代表，鄉(鎮)、村基層組織可以憑借其土地所有權做出土地流轉決策，分享土地流轉收益。實踐中，農民在行使自己權利時，時常受到來自村、鄉（鎮）基層組織的侵害。同時，村民委員會又承擔著貫徹上級政府意圖的任務。這樣，為了地方政府的所謂政績工程或其他領導意圖，往往會對承包方的土地權利特別是流轉權的行使強加干預。

其二，土地承包經營權權屬性質不明導致該權利的保護受限，制約了承包經營權的流轉。在理論上，關于當前農民土地承包經營權究竟是物權還是債權，學術界見仁見智。雖然現行物權法中規定了承包經營權，似乎終結了對承包經營權權屬性質在理論上的探討，但是《物權法》的這一規定并沒有真正改變實踐中承包經營權的債權性質。實踐中，土地承包經營權仍然是基于家庭承包合同產生的，在很大程度上是發包方與承包方共同約定的結果。農戶基于這一契約所獲得的土地使用權、土地承包經營權也便具有了債權的屬性。目前對土地承包經營權的保護也是債權性質的，如《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》(1999年7月8日起施行)第十四條規定：“承包方未經發包方同意，轉讓承包合同，轉包或者互換承包經營標的物的，人民法院應當認定該轉讓、轉包、互換行為無效”。《河南省農業承包合同管理條例》(1994年1月2日施行)第十二條規定：“承包方的權利義務：……（三）在承包期內，經發包方同意，可以依法把自己承包的項目和權利、義務的部分或全部轉包、轉讓給第三人，原合同仍然有效”。這種法律上的“非經同意不能做”的規定，極大地對抗了物權的基本屬性。這一債權性質的規定為侵害農民承包經營權提供了方便，不少鄉（鎮）政府利用“農業現代化”、“產業化”、“規模經營”等口號，否定家庭承包制。有的不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉；有的把土地流轉作為增加財政收入的手段，抑或作為突出決策者“政績”的形象工程，損害農民利益。

其三，流轉法律制度缺失，無法形成規范的流轉市場。承包經營權的流轉是土地資源優化配置的一個動態過程，更是一種法律行為。它客觀上要求以法的形式來規范土地產權的內容、界限、流轉的程序以及流轉過程中各方的權利義務。雖然2009年中央一號文件提出了建立健全土地流轉市場但對土地流轉和流轉土地的管理，還沒有作出具體規定，集體所有土地的使用權轉讓辦法至今仍未出臺，立法的滯后和現有法律的不完備導致土地流轉的正常運行缺乏必要的、有力的法律保障和約束。我國現存的各種法律對于土地流轉的對象、范圍、期限、程序、方式等都缺乏明確的規定。因此，目前很難形成規范的土地承包經營權流轉市場。

二、推動河南省土地承包經營權流轉的建議

（一）大力發展農村第二第三產業，加快農村城鎮化建設，充分發揮市場在土地承包經營權流轉中的主導作用

河南人多地少，土地資源極其寶貴，而農民對土地的依賴性強，不利于土地承包經營權流轉。要減弱農民對土地的依賴性，推進土地流轉速度，現階段的土地經營就必須做到既能保證農戶的基本收入和消費支出，讓他們在非農產業和城鎮務工所得的收入和保障能替代土地對農民的價值。如前所述，經濟發展（特別是農村第二第三產業的發展）對推動土地承包經營權流轉起著決定性作用。農村第二第三產業的發展一方面凸現的土地的價值，使土地（承包經營權）成為生產要素進入市場流通。另一方面能促進大量農村勞動力轉移，大幅度增加農民的非農收入。只有非農經濟發展到足以吸收大量的農村剩余勞動力，并引導他們合理有序地進入城鎮，成為城鎮居民才能穩健和持續地推動土地流轉。所以，在著力發展經濟的同時，加快河南省城鎮化步伐，逐步消除戶籍障礙，打破城鄉壁壘，為農民工提供平等的就業機會。我國為此提出了城鄉一體化的戰略，通過統籌城鄉發展，改革戶籍制度，扎實推進農村城市化進程，打破城鄉間相互分割的壁壘，實現以工促農，以城帶鄉，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，逐步縮小直至消滅城鄉間的基本差別，從而使城市和農村融為一體，最終實現土地承包經營權的持續有效流轉。

（二）加強宣傳、服務和監管，充分發揮政府和村民組織在土地承包經營權流轉中的引導作用

農民是弱勢群體，對政策的理解缺乏主動性和自主性。一方面要加大《農村土地承包法》等法律法規的宣傳力度，使農戶統一思想，打消顧慮，引導農民搞好土地流轉。讓農民了解政策、消除誤解，增強依法流轉土地經營權的意識。著力消除或改變農民固有的土地思想觀念。另一方面，宣傳發展現代農業是我國農業發展的必然趨勢，鼓勵各規模經營主體參與土地承包經營權流轉。

政府要做好促進農村土地承包經營權流轉的服務工作，創造有利于土地承包經營權流轉的政策環境，建立健全農村土地流轉市場服務體系。首先，加強市場中介組織的建設。由于農地流轉的程序比較復雜，急需建立農地流轉市場信息、咨詢、預測、評估等中介組織，使服務專業化、社會化。其次，建立健全地價評估機制，制定農村土地估價指標體系，確立科學的評估方法，使農地估價有章可循。

政府同時也是市場的監管者。沒有政府管理和服務的市場最終只能是無序和混亂的，而政府干預過度，只能扭曲市場。所以政府應當加強宏觀管理，健全農地流轉市場運作的立法、執行，建立土地檔案，加強地籍管理，建立合理的農地承包經營權退出機制，促進農地流轉。同時也要注意一些帶普遍性和苗頭性的問題，把住關口，加強審查。防止流轉中改變土地集體所有性質、改變土地用途的現象，保證國家糧食安全。

（三）根據國家法律政策，制定一些適合河南實際的地方性法規，確保承包權人的合法權益

首先，明晰土地產權，完善權能范圍，加強法律保障，明確集體土地所有權主體代表，消除所有權主體多元性問題。其次，要完善農戶的承包權、穩定農戶的土地使用權，豐富土地承包權的權能范圍，賦予農戶對土地享有排他的占有權和使用權、自由的處分權和轉讓權、獨享的收益權，并通過延長土地承包年限來穩定農戶的土地使用權。最后，運用法律對農戶擁有的權能予以明確和保障，使農村土地流轉走上法制化軌道。為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官商資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應的機制。

（四）探索土地承包經營權流轉的新方式

探索與創新可能要打破一些傳統的觀念，但是，在農村土地承包經營權流轉方式的探索與創新中必須堅持“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。這是農村土地流轉必須遵循的重大原則。在堅持上述原則的基礎上，結合當前農村專業協會蓬勃發展的有利時機，積極探索實踐股田制(以土地入股參與公司經營)、中長期轉包土地銀行儲蓄制、土地證券化等土地流轉方式。放寬農地承包權和經營權的流轉形式限制，除允許“農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作”形式流轉外，還應允許以抵押、拍賣等形式進行土地流轉。

【本文系河南省哲學社會科學規劃項目（項目編號：2009FFX019）的階段性研究成果，作者系項目負責人】

（作者系中國人民銀行鄭州培訓學院副教授，學術委員會委員）