中國食品安全監管制度效率研究

摘要：中國食品安全形勢嚴峻，監管制度效率低下。影響制度效率的主要因素有制度的創設成本、運行成本、制度在生命有效期內的收益，提高制度效率的關鍵是在優化環境基礎上，合理設計、有序推行。中國食品安全監管體系機構職能重疊、分段監管、標準混亂，存在著效率損失。因此，必須優化環境和政府職能，推進農業標準化，變分段監管為分職能監管，由質監部門統一標準，建立和完善物聯網，提高食品安全監管制度的收益和效率。

關鍵詞：食品安全；監管；制度效率；農業標準化

中圖分類號：ＴＳ２０１．６；Ｆ２０３；Ｔ－６５２．２ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０11）16－3241-03

Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｃhinese Ｆｏｏｄ Ｓａｆｅｔｙ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ

ＧＵＯ Ｙａｎ－ｐｉｎｇ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｌａｗ， Ａｎｙａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ａｎｙａｎｇ ４５５０００， Ｈｅｎａｎ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｓａｆｅｔｙ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｆｏｏｄ ｗａｓ ｇｒｉｍ； ａｎｄ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｗａｓ ｌｏｗ． Ｔｈｅ ｍａｉｎ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗｅｒｅ ｔｈｅ ｃｏｓｔ ｏｆ ｓｙｓｔｅｍ ｃｒｅａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ， ｒｅｖｅｎｕｅ ｉｎ ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｌｉｆｅ． Ｔｈｅ ｋｅｙ ｏｆ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗａｓ ｒａｔｉｏｎａｌ ｄｅｓｉｇｎ ａｎｄ ｏｒｄｅｒｌｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ． Ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｌｏｓｓ ｏｆ Ｃｈinese ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｃａｍｅ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｓｕｂ－ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｓｔａｎｄａｒｄ ｃｏｎｆｕｓｉｏｎ ａｎｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｏｖｅｒｌａｐ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｇａｉｎｓ ａｎｄ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｔｈｅ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ， measures such as ｉｍｐｒｏｖing ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ， ｐｒｏｍｏｔing ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ， ｃｈａｎｇing ｔｈｅ ｍｏｄｅ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｅｓｔａｂｌｉｓｈing ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖing ＥＰＳ Ｓｙｓｔｅｍ Ｎｅｔｗｏｒｋ showld be taken．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ； ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ； ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ； ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ

“民以食為天”不僅僅指要有足夠的食物可供食用，而且包括食品的質量安全要得到保證。隨著經濟的發展以及人們生活水平的提高，消費者對食品安全的要求越來越高［１］，食品供求的格局已從“量”的需求向“質”的方向發展，越來越多的消費者以及學者開始關注食品的質量安全，食品安全問題已成為社會的熱點和重大課題。中國早在１９６４年就頒布了《食品衛生管理條例》對食品安全進行監管。然而，近５０年過去了，我國的食品安全形勢卻日益嚴峻，這在全社會引起了聚焦效應，并成為學界討論的熱點。由于食品安全領域存在著嚴重的市場失靈，政府不得不介入食品市場進行安全監管。周德翼等［２］和周潔紅等［３］從理論上論證了政府的食品安全監管制度本質上是一個信息管理的成本—收益問題，有效的管理制度能以最低的成本提供最多的質量安全信息，最大限度地減少食品安全監管中的信息不對稱問題。鄭風田等［４］曾指出，我國食品安全監管存在著效率低下問題；王耀忠［５］在分析我國現行食品安全監管體制存在問題的基礎上，提出了垂直一體化的監管模式，以提高監管效率。然而，大多數研究沒有從一般意義上對食品安全監管制度的效率進行分析，監管效率的改進效果不理想。本研究將對我國食品安全監管制度的效率進行一般性分析，并探討提高效率的措施。

１制度效率分析

考察我國食品安全監管制度的效率，必須首先了解制度效率的涵義。在經濟學中，經濟效率是反映投入與產出或成本與收益之比的基本指標；而制度是影響人們經濟生活權利和義務的集合［６］，主要包括行為準則、規則或所有權［７］。制度效率就是在約束機制下，參與者的最大化行為所導致的產出增加；制度的非效率是指參與者的最大化行為不能導致產出的增加［８］，是反映制度安排所支付費用與收益之比的基本指標。可以看出，制度效率與經濟效率在本質特征上是一致的，即都是以最小的投入取得最大的產出。

作為行為準則、規則或所有權的制度，其效率高低取決于兩方面，一是提供制度的成本，二是制度在生命有效期內的收益。提供制度的成本不但包括制度創新的成本，而且包括制度的運行成本和維護成本，制度的創新、維護和運行成本是由制度環境和技術所決定的。制度環境是由一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會與法律規則構成的，是一個地區正式制度和非正式制度對社會經濟產生影響的要素之和［９］，與制度相容的環境可以降低制度創新、維護和運行的成本，反之則相反；技術條件可以為降低制度創新、維護和運行成本提供物質基礎。對于制度收益，主要是制度規范治理對象、改善社會秩序，由此帶來社會效用的提高。除此之外，制度安排本身對其他事物起示范、輻射的作用，也可以提高全社會的效用，甚至改變效用函數。

提高制度效率，一要降低制度安排的成本，二要提高制度在生命有效期內的收益。根據制度的生命周期，我們也可以將制度效率分為制度創設效率和制度運行維護效率兩類，制度創設效率是制度創新設置成本與在此期間內的收益之比，制度的運行維護效率是制度正常運轉期內的成本與收益之比。降低制度安排的成本，就是要降低制度創新、運行和維護的成本。首先，要在適當的時間根據發展的要求進行制度創新和設置，做好前期準備，先行試點，逐步推廣，降低制度創新及其失敗的成本；其次，制度安排具有公共產品的特性，所以在制度先行試點成功以后，要盡可能擴大制度的覆蓋范圍，合理設計制度創新成本的分攤方式，降低制度創新的平均成本；再次，在制度創新過程中，必須綜合考慮制度的運行成本和維護成本，實現制度安排成本的最小化。提高制度的收益，就要提高制度的受益范圍，延長制度發揮作用的有效時間，所以，提高制度效率，基本的途徑有四條，一是降低制度創新和設置的成本；二是科學合理地分攤制度創新和設置的成本；三是降低制度的運行和維護的成本；四是增加制度所帶來的收益，合理延長制度的生命有效期［１０］。提高制度效率，實現最優選擇，必須滿足一系列約束條件，所以最重要的是在優化環境的基礎上合理設計，降低制度的運行和維護成本，從而提高制度收益。

２食品安全監管制度的低效率

就制度效率而言，我國的食品安全監管的效率總體上是比較低的。具體對食品安全監管制度效率進行考察，我們就必須清楚目前我國的監管體制。我國的食品安全監管責任由中央與地方政府共同承擔，推行決策、執行、監督三者分立的監管體制。全國人民代表大會及其常務委員會和國務院履行決策職能，主要進行法律和重大政策制定等決策活動；農業、質檢、工商、衛生等部門履行執行職能，食品藥品監管部門履行監督、組織協調職能。食品安全問題涉及食品從生產、加工到銷售的整個供給鏈過程，種植、養殖、生產、加工、運輸、銷售、烹飪、食用等任何一個環節出問題均有可能導致食品在食用后影響人體的健康。因此，我國的食品安全監管工作由不同的部門分段監管，生產領域由質量監督部門負責，流通領域由工商部門負責，餐飲和飯店由衛生部門負責，農產品由農業部門負責，食品安全事故調查和有關綜合協調由食品藥品監督管理部門負責。２０１０年，為加強對食品安全工作的領導，國務院設立了國家食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的議事協調機構，負責指導食品安全工作，制定食品安全監管的重大政策措施，督促落實食品安全監管責任。

我國食品安全監管制度分段監管的管理體制，導致制度的創設成本和運行成本極高。在我國，食品質量監督檢驗機構分別屬于衛生部、農業部與國家質量監督檢驗檢疫總局等部門，職能分散，所以每個職能部門往往都要購買相應的檢測設備。相關部門之間存在著職能重疊的情況，但是儀器設備卻未能實現資源共享，所以就會購置相同的儀器設備，導致整個食品安全監管制度的創設成本、維護成本、運行成本極高，運作效率低下。食品安全監管制度分段管理的機制，造成相關部門的職能重疊，在監管過程中，不可避免地會發生頒布的標準不一致、重復監管等問題，從而引起監管沖突，使得被監管對象無所適從，提高了制度運行成本。整個食品安全監管體系不僅存在著制度創設和運行的高成本，而且存在著運行的低收益。職能分散，使整個監管過程出現很大空白，留下了監管盲點。除此之外，由于食品特別是農產品分級粗放，即使是高品質的食品也很難賣出高價格，降低了食品生產者在安全監管制度下的收益和生產積極性。

食品安全監管制度的效率可以從制度創設效率和制度運行效率兩個方面來考察。我們先來考察食品安全監管制度的創設效率，食品安全監管，必須要設立相應的監管機構；食品主要來源于農產品，因此，食品安全的監管必須從農產品的生產開始，形成一個從農產品生產到餐桌的系列監管鏈條；完善監管體系的形成，必須要有大量合格的專業監管人員做保障，而且不同的監管部門必須配置相應的監管設備，人員和設備是創設安全監管制度必須付出的成本。對于食品安全監管制度的運行效率，由于食品安全監管分段治理，國務院不得不成立國家食品安全委員會來協調相關部門，這就提高了制度的運行成本，降低了運行效率。

在運行過程中，食品安全監管制度存在著效率損失。首先，由于分段監管，不同部門制定的質量安全技術標準可能存在不一致，從而出現合格原料生產出質量不合格食品的現象；其次，盡管成立了議事協調機構——國家食品安全委員會，但實際上是由副部級機構——國家食品藥品監督管理局來協調包括正部級機構在內的食品安全監管體系運行的，這就難以避免出現有令不行的現象，也就提高了制度運行的成本；再次，監管的目的是保證食品質量安全，但對食品供給者的激勵不足，所以出現監管機構忙于監管、被監管對象依然我行我素的現象，導致食品安全監管制度的效率低下。

３提高食品安全監管制度效率的措施

提高食品安全監管制度的效率，就要降低制度的創設成本和運行成本，提高制度安排所帶來的收益。然而，制度的創設成本和運行成本之間會存在沖突，因此在制度控制范圍內，必須降低兩者成本之和。

３．１優化環境，推進農業標準化，降低食品安全監管制度的創設成本和運行成本

環境是制度變遷和存在的外在條件，可以為制度的創設與運行提供相應的助推力。首先，通過媒體、會議、社區活動、各級學校課堂等途徑普及食品安全知識，提高全社會食品安全意識和對監管必要性的認識，降低食品安全監管制度創設的障礙；其次，放松價格管制，完善市場機制，鼓勵公平、公開、透明競爭，實施農產品分等分級和優質優價，促使食品生產供應商生產、供應進入良性循環，降低食品安全監管制度的運行成本和維護成本；再次，大力推進農業標準化示范區建設，為農產品分等分級和優質優價創設條件，從而降低食品安全監管制度的運行成本。

３．２優化政府職能，降低食品安全監管制度的創設成本和運行成本

現行的食品安全監管制度決策、執行、監督三權分立，特別是將執行職能分權于多個部門，容易導致部門間的相互扯皮和監管漏洞；因此，應當優化政府職能，將分段管理模式改為分職能管理模式，避免職能重疊和標準混亂帶來的效率低下。首先，決策權仍由全國人民代表大會及其常務委員會和國務院掌管；其次，執行職能細化，將具體職能由特定機構履行，比如，農產品標準和食品質量標準統一由質量技術監督部門審核批準，避免標準之間的沖突；再次，優化食品監管職能，由國家食品安全委員會執行監督和協調職能，降低食品安全監管制度的成本。

３．３建立和完善物聯網，提高食品安全監管制度的效率

物聯網作為物物相連的網絡，通過射頻識別（ＲＦＩＤ）、紅外感應器、全球定位系統、激光掃描器等信息傳感設備，按約定的協議，把任何物品與互聯網連接起來，進行信息交換和通訊，可以實現對食品從農田到餐桌的智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理，大大提高食品安全監管的效率。首先，作為服務型政府，必須提供基本的網絡基礎設施，為物聯網的建立和完善提供基礎條件；其次，積極推進農村剩余勞動力轉移，推進農業和食品加工業規模化生產，降低監管的平均成本；再次，引導社會各界利用物聯網監督食品的安全生產與供應，實現對食品安全的全方位監督，擴大安全食品的惠及范圍，提高監管制度的收益與效率。

參考文獻：

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［４］ 鄭風田，胡文靜． 從多頭監管到一個部門說話：我國食品安全監管體制急待重塑［Ｊ］． 中國行政管理，２００５（１２）：５１－５４．

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