秦巴山區集體林權制度改革中的若干問題探析

摘要：運用新制度經濟學的產權理論，指出林權產權改革多維性將會決定著林權改革的深度，林業、林地、林農的特點將決定著林業的經營模式。秦巴山區的集體林權制度改革在產權明晰的基礎上創造性地探索多種合作模式，才能真正促使林業經濟的持續發展。

關鍵詞：集體林權；制度改革；多種合作模式；秦巴山區

中圖分類號：Ｆ３１６．２３文獻標識碼：Ｃ文章編號：0439－８114（２０11）15－3219-03

Discussion on Some Issues about Collective Forest Right System Reform in Qin-Ba Mountain Area

ＣＨＥＮ Ｘｕ－ａｏ

（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ， Ａｎｋａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ａｎｋａｎｇ ７２５００0， Ｓｈａａｎｘｉ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ， ｔｈｅ ｍｕｌｔｉｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌ ｎａｔｕｒｅ ｏｆ ｔｈｅ ｆｏｒｅｓｔ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ ｒｅｆｏｒｍ ｗｏｕｌｄ ｄｅｃｉｄｅ ｔｈｅ ｄｅｐｔｈ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ was pointed out． Ｆｏｒｅｓｔｒｙ， ｆｏｒｅｓｔ ｌａｎｄ ａｎｄ ｆａｒｍｅｒｓ ｗｏｕｌｄ ｄｅｔｅｒｍｉｎｅ ｔｈｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｆｏｒｅｓｔｒｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｐａｔｔｅｒｎ． Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｆｏｒｅｓｔ ｒｉｇｈｔ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ Ｑｉｎ－Bａ ｍｏｕｎｔａｉｎｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｃｌｅａｒ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ ａｎｄ ｖａｒｉｏｕｓ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｐａｔｔｅｒｎｓ ｓｏ ａｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｆｏｒｅｓｔｒｙ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｆｏｒｅｓｔ ｒｉｇｈｔ； ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ；ｖａｒｉｏｕｓ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｐａｔｔｅｒｎ； Ｑｉｎ－Ｂａ ｍｏｕｎｔａｉｎ aｒｅａ

新一輪集體林權制度改革（以下簡稱林改）２００３年在福建、江西等省試點后，逐步在全國范圍推廣，特別是２００８年７月１４日正式公布的《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，明確了林改的總體目標：用５年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革、完善政策、健全服務、規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。這次“從明晰產權入手，重塑林業微觀經營主體，建立以林農為主體的微觀市場經營主體，放活山林經營權，落實林業經營者對林木的處置權，同時建立、完善林權流轉機制，完善配套政策，確保林地經營者的收益權”［１］為重點的林改，將決定著未來我國林業能否突破發展障礙，創新經營機制，調動各種要素進而實現長期快速發展。然而，在林改政策的執行過程中有不少專家、學者，特別是政府有關領導將這次林權制度改革簡單地看成是我國農村家庭聯產承包責任制改革經驗在林業中簡單套用的結果，甚至是產權經濟學理論在林權產權改革中的生搬硬套。忽視了新的林權制度改革是一項系統性的工程，是一項包括產權中的所有權、經營權、受益權和流轉權及其配套性政策的綜合性改革，這將影響這次林權制度改革的深度。

與前幾次林權制度改革不同，這次集體林權制度改革是在我國初步確立市場經濟體制背景下旨在徹底轉變傳統林業經營的主體及組織模式和運營模式，預期達到林業經濟中的各種生產要素能夠按照市場規律進行資源的優化配置進而促進林業經濟結構性改革。因此，解讀和貫徹落實林改政策需要當地政府有關領導能夠創造性地結合實際情況——包括林業的立地條件、林業發展現狀及市場培育等特點，因地制宜地細化公共政策，否則將會使林改這項公共政策走向僵化，無法發揮其應有的功效。

林改的總體設想具體到秦巴山區集體林權制度改革實踐中，政策執行者既要深刻領會林改的政策指導思想及其內涵，又要創造性地結合秦巴山區的立地條件、人居條件、林農的生產生活方式與糧農的區別、生態環境條件及以往改革的成功經驗與不足，在林改總的政策指導下有的放矢地制定適合本區域林業經營特征的各種方案，才能使這次制度改革成為有效的改革，并最終起到推進林業經濟快速、持續、和諧發展的目的。

秦巴山區位于我國中西部地區，地跨陜、甘、川、渝、鄂、豫５省１市，是秦嶺、大巴山區的簡稱。該地區地形較為復雜，中心地帶為漢中盆地，南北兩側分別為巴山山脈和秦嶺山脈。獨特的自然地理環境與人文地理環境，形成了秦巴山區森林資源的豐富多樣性與生態脆弱性的兩面性特征。即一方面秦巴山區的地理、氣候特點非常適合生物的生長，森林資源豐富。另一方面，從人文地理來看，秦巴山區屬于生態環境脆弱的石山區，植被條件差，水土流失嚴重，自然災害頻繁。由于地區人口增加、長期毀林開荒、亂砍濫伐，傳統耕作的掠奪式開發，導致森林面積大幅度減少，特別是天然林資源的采伐和破壞，使大江大河的洪峰流量明顯增加，生物多樣性受到嚴重破壞，進一步加劇了生態環境的惡化和貧困程度。更為重要的是，秦巴山區還是全國重要的生態屏障區，該地區生態系統不僅關系到本地區的可持續發展，而且還對全國的生態環境產生一定的影響。為此，在總結以往農村土地改革和林權改革實踐經驗的基礎上，我們認為在秦巴山區這樣一個特定區域內落實林改政策需要正確處理好以下幾個問題：一是林權“產權范疇的多維解讀與內涵剖析”將會決定著林改深度；二是林業、林地、林農的特點將決定著林業經營模式；三是在產權明晰的基礎上，創造性地探索多種合作模式，是秦巴山區林改的真正出路。

１林權產權改革的多維解讀與內涵剖析

新制度經濟學認為，制度至關重要，因為土地、勞動力、資本、企業家才能等生產要素，有了制度才能得以發揮功能，且在不同的制度安排下經濟績效是不一樣的，經濟發展最終取決于合理的制度安排。有學者將制度對社會經濟發展所提供的服務歸納為4點［２］：①用于降低交易費用的制度（如貨幣和期貨市場）。②用于影響生產要素的所有者之間配置風險的制度（如合約、分成制、合作社、公司、保險和公共社會安全計劃）。③用于提供職能組織與個人收入流之間聯系的調控制度（如財產，包括產權法、資歷和勞動者的其他權利）。④用于確立公共品和服務的生產與分配的框架制度（如高速公路、飛機場、學校和農業試驗站）。制度從最一般的意義上將可定義為社會中個人遵循的一套行為規則，這套規則諸如產權結構、法律、契約、政府形式及管制等制度安排的不同將對具有理性選擇的個體所提供的激勵或建立成本與收益關系的影響不同，進而形成不同經濟組織形式和不同的經濟發展模式。因此，通過制度創新及制度變遷促進經濟發展成為學界和政治家的共同關注焦點。而在制度變遷和制度創新中，產權都是重要的變量。所以，從交易成本和產權入手是我們理解制度運行和制度構成的關鍵。從邏輯上講，產權越清晰，越能夠調動經營主體的積極性，資源的利用效率就越高。

在新制度經濟學中交易費用理論和產權理論是其基本的理論工具，著名的科斯定理就明確地指出了產權與交易費用之間的關系及其對經濟績效的影響，特別是科斯定理Ⅱ指出，當交易費用大于零時，產權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率［２］。交易費用的客觀存在需要不同的組織安排來降低交易成本，產權則為交易主體提供了激勵機制，二者共同構成了新制度經濟學的核心部分。從制度經濟學的角度來看，由于現行林業管理制度導致的交易成本過高，現行的林權制度難以適應市場經濟發展的要求，因而阻礙了林業產業化的進程和林業經濟的繼續發展［３］。林改的目的也正是在于明晰產權，理順關系，降低林業產業化、組織化過程中的管理費用，進而節約交易成本，提高資源配置的效率。

然而，不同的產權學派研究產權問題的出發點和著力點不同，他們對產權的內涵各取所需，無法形成統一的產權定義，如長期以來的公有制與私有制的思想禁錮使得我們在產權理解上將產權僅僅局限于所有權，這就影響了在實踐操作層面產權改革的深度。潘石等［４］指出，產權是當今學界界定最含混、使用最模糊、爭論最激烈的范疇之一，西方經濟學關于產權理論與實踐的研究是殘缺的、片面的、不完整的，其滯留點在于私有制依賴；公有制歧視；產權價值觀念存在盲區。現代產權概念的基本內涵是由所有權決定的資產支配形式。隨著生產力的極大發展、社會分工、社會專業化程度的不斷提高，產權也逐步由合一到分解，在可轉讓條件下產權的全部權利在空間和時間上的分布形態以及產權內部各種權利之間的邊界和相互制約關系會形成不同的組織安排，進而影響經濟績效。現代市場經濟運行中產權應該是一束權利，在《牛津法律大辭典》中，產權被認為是由占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利構成的，這些權利也常被歸納為所有權、使用權、收益權和讓渡權４種基本權利，其中土地所有權對經濟的影響力處于下降之中。在法制體系及法人治理結構相對完善的市場經濟體制下，現代產權的占有、使用、收益、處分等常用權能中，由處分權益要素集合延伸出來的多重讓渡權（有的含有對沖權利元素）和相對獨立的法人財產權，已逐漸發展為帶有基礎決定色彩的主干權能，成為資產流轉形式中的新生帶［５］。讓渡權是體現產權完整性的最為重要的組成部分，它確定了產權主體承擔資產價值變化的權利，這種權能更能體現現代經濟運行效率的多種功能。

為此，深刻解讀林權制度改革的關鍵點在于明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權的完整性與漸進性，林地家庭承包或者聯戶承包只是林改的初級階段，更重要的是在明晰所有權的基礎上，通過放活經營權、落實處置權、確保收益權，使林業中的各生產要素能夠重新進行組合，形成有效的組織模式，進而整合各種資源，實現資源的有效配置。也就是說所有者未必是最好的經營者，通過現代市場經濟充分培育的法律環境及其法人治理結構，可以實現林業資源的所有權與經營權分離，特別是經營決策權的分離，通過科學決策和科學管理，使有限的資源發揮市場的配置效率，通過林地的流轉實現規模效益，通過收益權的確定明確職責，形成有效的激勵，最終達到林業經濟長期、穩定、持續發展的目的。這也是在經過林業“三定”，在基本確保所有權的基礎上還要繼續深化林業改革的深層意義。

２林業、林地、林農的特點將決定著林業經營模式

通過林權產權的多維解讀，林業經濟長期有效發展的關鍵環節不在于林地使用權承包到戶的農戶家庭粗放式經營，而是必須遵循林業生產的特點，根據不同地區、不同自然生態條件和經濟條件，采取不同的經營模式走集約化的規模經濟道路。林業與糧食生產在立地條件、人居條件、生產特點和社會功能上存在極大差異，簡單的林地家庭承包經營并不能改善林業經濟發展現狀，特別是經濟發展市場化程度低、人文地理環境條件差的秦巴山區更為明顯。

從立地條件、人居條件上分析，秦巴山區多為土石山區，地貌是山丘林立、溝壑縱橫，“地無三尺平、出門就爬坡”，耕地多數為２５°以上的“掛牌地”、垂直差異大；農民基本上是依山傍水而居，地廣人稀、散居為主，村民之間長期處于交通不便、信息閉塞、文化匱乏的狀態，農民因人流、物流、信息流要承受巨大的經濟負擔。這種立地條件及人居條件使得單個農戶家庭經營林業的成本（包括人力、物力、監管等方面的投入）大、收益少，很難調動農民的林業經營積極性。如果林地立地條件差，農戶經營林地獲得的收益較小甚至沒有，農戶林地經營意愿不強，農戶不太愿意花錢購買林地，采取聯戶承包的可能性較大［6］。

從林業的生產特點、社會功能分析，林木生產周期較長，見效慢，且林業在農村、農民經營業務中屬于副業，林地對貧困地區農民主要是增加收入而不是解決其根本的生存（溫飽）問題，所以對于經濟相對落后的貧困地區居民來說，他們更看重的是眼前利益，解決當前吃飯問題的“溫飽”式糧食生產成為主業，在農民“有柴無米干燒鍋底、有米無柴做出飯來”等觀念的影響下，缺乏林業投資經營的積極性；加之林產品深加工技術的匱乏導致林產品儲藏困難、交通信息的阻塞不能解決銷售問題，林產品價格的波動使得家庭經營很難抵御市場風險，林地在農民心中成為“雞肋”，食之無味、棄之可惜，這樣就促成了農民對林業資源經營心態是有了取之，沒有算了，而不是把林地當做資產進行經營，使其保值增值，最終在長期取多投少的情況下致使林業生態環境日趨惡化，林業在農村經濟發展中的作用逐漸萎縮。

按照上述分析，秦巴山區具有的自然氣候條件適合多種植物生長，且有發展中藥材、木材等林業經濟作物的自然稟賦，但仍然長期處于國家級貧困地區水平，有國家級貧困縣６８個，貧困人口４００多萬。其主要原因之一就是傳統林業家庭經營的掠奪式開發造成資源的浪費，沒有真正發揮其自然稟賦的相對優勢效應。恢復秦巴山區林業生態環境，促進林業經濟發展必須動員各種力量，創新林業經營機制和體制，徹底改變傳統的家庭式掠奪資源利用模式，走聯合式規模經營和可持續發展道路才能解決該地區林業發展的制度瓶頸。

３林業經濟組織創新是林業經濟發展的出路

從農地家庭聯產承包責任制解放了農村勞動生產力到農業家庭經營在解決溫飽后成為農業市場化、產業化進一步發展的障礙，以及牧業家庭承包經營導致牧場惡化的實踐經驗來看，無論是作為商業林還是公益林（包括生態林）的林業經濟發展更應該強調“統分結合”、不同梯度的多元化經營模式，其中規模化的合作經營是林業經濟發展市場化趨勢的必然要求。

目前，從林改試點省區來看，林業生產主要采取承包經營、租賃經營、股份合作制經營及林業企業集團等幾種主要經營方式，其中諸如福建省尤溪縣林場有限公司［６］、公益林的森林公園等經營模式尚處于探索期。作為經濟發展相對滯后的秦巴山區，在推進集體林權制度改革的過程中需要在充分借鑒國內外先進林業經營模式的基礎上，努力探索適合該區域的林業組織經營模式：一是鼓勵林農結合該區域的林業立地條件、生態環境及市場發育狀況進行自發的組織創新，建立包括多種所有制形式、多種合作形式的林業合作經濟組織，分化和整合林業資源，實現資源有效配置；二是政府管理體制創新，正確處理好政府、林農及林業開發商之間的關系，確保林農林業經濟主體地位及其經營決策權，使各種具有法人資格的林業經營主體能夠自主經營；三是加強公共政策創新和配套制度創新，通過政策宣傳、落實培育有效的林業經濟發展體制與機制，健全和完善管理機制、融資機制、生態林補償機制在內的各種配套改革，為林業發展理順關系，促進林業經濟持續和諧發展。

參考文獻：

［１］ 郭青俊．基于利益主體角度的集體林權制度改革動力分析［Ｊ］．價格月刊，２００９（９）：７０－７３．

［２］ 盧現祥，朱巧玲．新制度經濟學［Ｍ］．北京：北京大學出版社，２００７．

［３］ 張小羅．產權變遷視域下集體林權改革探析［Ｊ］．林業經濟，２００９（８）：６４－６７．

［４］ 潘石，張曉剛．產權范疇的多維解析與內涵新釋［Ｊ］．吉林大學社會科學學報，２００９（９）：８７－９５．

［５］ 王洪玉，翟印禮，劉俊昌．集體林產權制度安排驅動因素的實證研究——基于村級層面的面板數據［Ｊ］．軟科學，２００９（８）：９６－１００．

［６］ 陳友榮．林場有限公司——集體林權制度改革的新模式［Ｊ］．林業經濟問題，２００６（１０）：４５７－４６０．