我國二線城市交通擁堵的癥結與消弭策略

導讀：目前，交通擁堵已呈一線城市向二線城市蔓延的趨勢，作為二線城市的青島，很難一下子從軌道交通等硬件設施建設上改變現狀。為此，文章提出了統籌兼顧，綜合治理的對策：一是優化城市結構，合理規劃城市交通網絡；二是推動城市道路建設，完善城市交通基礎設施；三是改善道路交通模式，優先發展城市公共交通；四是提升綜合管理能力，理順城市交通體制；五是應用交通新科技，建立一體化城市交通信息系統；六是提高停車泊位供應，推動城市停車設施供需平衡。

新世紀以來，伴隨著經濟高速增長和城市規模擴大，交通擁堵已由北京、上海這樣的一線城市迅速向二線城市蔓延，打車難、停車難、乘公交難、開私家車難的現象正在成為這些城市的交通常態。從根本上說，二線城市面臨的交通擁堵與城市規劃的滯后有著直接的關系，城市總體規劃、道路交通規劃、機動車總量規劃缺乏前瞻性等等，交通發展明顯跟不上城市發展的速度，擁堵壓力越來越大。不管是一線城市還是二線城市，交通擁堵的治理都是一項復雜的系統工程，必須統籌考慮，整體推進，標本兼治，從根本上解決問題。本文以青島中心城區為例，通過對青島市城市道路交通問題的分析研究，比較系統地提出了治理交通擁堵的對策思考，從而為其他二線城市的交通擁堵治理提供參考。

一、青島中心城區道路交通發展面臨的困境

近年來青島市道路交通工作雖然有了很大的發展，但仍不能適應城市交通快速發展的需要。機動車流量與路網通行能力之間的失衡，是造成當前城市交通阻塞和道路交通運行狀態惡化的根本原因，也是道路交通形勢日益嚴峻的主要原因。2002年至2010年底，市內四區的道路長度從706公里增長到了1070公里，年均增幅接近6%，而同期小汽車擁有量則從9.78萬輛增長到近50萬輛，年均增幅接近23%，遠遠超過道路的增長速度。目前市區機動車每天出行總量120萬車次，總行車路程超過1300萬車公里，市區主要干道高峰時段基本都處于相對飽和狀態，中心城區的道路交通形勢日趨嚴峻。

（一）城市總體規劃未能很好地適應城市交通的發展

城市的產業布局以及功能區劃分不合理，城市居民出行中通勤、通學占有很大比例，會產生許多本可以避免的出行距離與出行時間，導致交通結構失衡，交通流分布不均衡，人為加劇了局部地區和部分重要道路交通節點的交通矛盾。一方面，青島的城市形態為典型的單核心式，城市的政治、文化、金融、商務、旅游的中心都集中在市南區的沿海一線，匯聚的交通流超出了路網承載能力的極限，而核心區外圍的城市副中心建設相對緩慢，規模偏小，吸引力不足，難以平衡核心區的向心力交通；另一方面，青島市尚未建立交通影響評價制度，大批新建大型建筑，或現狀建筑擴大規模、改變使用性質等情況形成的超強土地開發和過量交通需求得不到有效控制，嚴重影響了道路的安全和暢達。此外，城市總體規劃未能有效指導城市路網結構規劃、城市道路運輸系統運營規劃等城市道路微循環系統建設規劃，各種各樣的步行街和居民小區大肆侵占城市道路，影響了城市道路交通的長遠發展。

（二）公交優先的城市交通發展模式始終無法確立

近幾年來，受道路整體運行速度下降影響，作為城市交通的主要載體，公交車的運行速度下降幅度驚人。調查顯示，2002年，全市的公交車高峰時間平均運行車速為22.8公里/小時，其中市區線路的平均車速為20.3公里/小時，近郊線路為26.7公里/小時；到2010年底，公交專用車道由70多條減少到55條，市內四區高峰時段公交車運行速度不到10公里/小時。在公交線路設置上，許多線路重合交叉，重復系數大。市內四區公交線路平均重復系數為3.7，市南、市北則高達4.8和4.7，大大超過國家1.25～2.5的標準。根據青島市規劃局的調查，2010年青島市市民出行對公共交通的選擇僅為26%。面對著快速增長的個體交通，青島市的交通結構正在向著與規劃相悖的方向發展：公共交通站距過短，候車時間長，配套設施不足，服務水平低；單位內部車輛及私家車、小客車比重過大，占據了大量的道路資源，交通資源利用極不合理。

（三）城市交通基礎設施的不完善加劇了市區交通擁堵程度

一方面，青島市城市道路網絡中快：主：次：支的比例為1:3.3:2.2:7.5，與國家標準的1：2：3：6的比例相比，主干道偏高，而次干道相對偏低，導致青島中心城區交通過度集中到少數干道上（包括公交線路設置）。由于缺乏足夠的次干道分流，主干道在承擔區域性交通功能的同時，又承載著本應由次干道及支路承擔的區域集散性和生活性的交通，各個不同功能層次的道路在路網中的級配關系進一步失衡。另一方面，行人及自行車交通由于沒有明確的通行權或通行權得不到保障，客觀上造成行人及自行車違章過街無法控制；信號控制道路交叉口缺少停車讓路標志，以及指引標志設置形式不當，道路銜接段缺乏必要的警告標志及限速標線；高架道路及部分主干道上缺少必要的交通標志，或交通標志設置位置、尺寸以及數量不符合駕駛員駕駛特性；道路綠化、廣告牌對交通標志的遮擋影響，生疏車輛為尋找交通標志而導致車輛運行速度不連貫或變更車道等等，都容易誘發交通事故，造成交通擁堵。

（四）城市道路交通管理的綜合能力相對比較薄弱

青島市現狀城市道路交通管理機制是以交通警察實施城市道路以及交叉口的人工與電子現場監控、事后處理和有限的事前控制來體現的，主要通過禁行線、單行線、高峰控制等方式限制貨車、小汽車等車輛的通行路線，逐步明確道路的使用功能，有效地組織車流量。但禁行路線的設置缺乏科學全面的規劃，單行線也往往受道路條件的限制，彼此之間缺乏有機聯系，無法合理有效地組織車流。從控制方式來看，基本屬于被動控制而非主動控制，管理成效不夠理想。事實上，盡管青島市已在幾年前建立了交通管理的綜合協調機構，但其工作職能偏重于宏觀調控，城市道路交通的管理主體基本上就是交通警察一個部門，管理的手段和方法也比較單一，而復雜的城市交通問題僅僅靠交警部門一家來解決是難以想象的。

（五）停車泊位嚴重不足影響了城市交通的快速發展

一般來說，機動車合理的停車泊位（包括住宅自備車位、單位配建車位和公共停車場）與機動車的比例應當為1.2～1.5：1，其中公共停車場泊位應該是機動車總數的30%。我們按青島市內四區現狀50萬輛小汽車的擁有量計算，青島市中心區至少應當擁有60萬個左右的停車泊位才能滿足需要，其中公共停車場泊位約需15萬個。但實際上，目前住宅自備車位和單位配建車位還不到20萬個，規劃公共停車泊位僅為6.4萬個，一大半機動車的停放處于無序狀態，占用大量的道路資源。筆者認為，造成青島市停車難的原因主要有：停車位供應不足，中心區供求矛盾突出；現有停車資源利用不均衡；停車場建設投資嚴重不足；停車發展缺乏整體思路，管制手段跟不上停車需求的增長；缺乏規模化、專業化停車經營隊伍。

（六）交通安全意識淡薄導致交通違章情況較為嚴重

近幾年來，青島市的交通安全宣傳工作缺乏長效機制，沒有把交通安全教育內容納入學校和社會的正常教育和社會實踐活動，責任不明確，形式單一、手段落后、力度不大。與此相適應，市民的交通安全意識普遍淡薄，行人、非機動車、司機不遵守交通規則的情形隨處可見。如行人不走人行道、不看紅綠燈、不走斑馬線;摩托車、自行車、行人在道路中隨意穿梭;駕駛員闖紅燈、超速行駛、軋雙黃線、亂停亂放，尤其堵車時在左邊則超過道路中心線往前擠、在右邊則擠占公交專用道等行為，均會導致城市正常的交通秩序被打亂，加重交通堵塞。目前青島市的交通違章情況仍然較為嚴重，2010年共處理機動車違章100多萬人次，主要包括不按規定亂停車（11.3%）、不按規定車道行駛（9.5%）、違反禁令禁止標志（6.6%）、超載（6.4%）、駕駛安全設施不全的機動車（6.1%）、在禁止鳴笛區域鳴喇叭（6.1%）等違章行為。

二、正確指導當前青島中心城區交通擁堵治理的基本原則

城市交通最重要的目標是盡可能省時的可達性。居民出行，不論選用何種方式，關鍵是盡可能快地到達目的地。然而城市道路是否暢通，不僅取決于道路寬度和道路密度，也不僅取決于整個城市道路網絡系統的規劃建設是否合理，道路管理措施是否得力，更取決于我們解決城市交通問題的思路是否具有科學性、前瞻性和突破性。

第一，城市道路交通發展的最終目的是實現人和物的移動，而不是運輸車輛的移動。這一原則最初體現在1995年的《北京宣言》當中，目前仍然是城市道路交通發展的基石。根據這一原則，城市道路交通發展應當根據各種交通方式運送人和貨的效率來分配道路空間的優先使用權。確切地說，就是為公共交通、自行車和行人提供優先。

第二，改善城市道路交通的另一關鍵還在于減少交通。減少交通的重要辦法是改變傳統城市的“大餅”式結構，使縱橫交錯的交通不在市中心大量發生。我們應該對城市交通有一個重新的認識，即城市道路交通的承載功能既受制于既定的資源極限，又受制于城市規劃優化程度。青島城市道路交通是否擁擠，有時與城市規模并不成正相關關系，與城市道路面積多少與城市立交橋多寡也沒有正相關關系。解決城市道路交通問題必須從城市交通現狀及發展趨勢出發，科學地分析交通擁堵的癥結，針對不同情況，提出相對合理的解決方案。

第三，參與城市道路交通車輛的收費及價格制定，應體現全部的內部成本和外部社會成本，體現因為該車輛參與的交通行為而對社會所造成的全部費用與損失，盡量避免車輛免費或者低成本參與城市道路交通的現象發生。這一原則在最大程度上體現了參與城市道路交通車輛的公平性，顯示了車輛通行消耗的全部成本與車輛付出成本的一致性，有助于調整整個城市交通的出行結構和比例，從而在最大程度上改善城市的道路交通狀況。

第四，應當鼓勵民營機構參與提供城市道路交通運輸服務，尤其可以在公共交通服務的供給和經營、停車設施的供給和經營等交通服務領域中補充和替代現行的政府職能。要看到完全由政府提供交通服務，缺乏有效競爭，其結果只能是一種低效率服務，使改善城市道路交通的目的難以達到。

第五，城市大規模交通擁堵的主要原因之一是人和車的交叉與停留，因此必須重視道路交叉口的設計和建設。城市道路交叉口應以不阻礙甚至促使車輛快速通過為基本前提，保證城市道路持續、快速、有序的暢通。換言之，我們不能過度迷信交叉口紅綠燈及道路渠化的實際效果，在某些時段及某些區域內，正是由于交叉口紅綠燈設置不規范及道路的過度渠化等原因，使得道路交叉口的通行能力大打折扣。在某種程度上，改造目前道路交叉口通行方式，科學地進行道路交叉口紅綠燈設置和道路渠化，才能實現交通正常有序運行與有效利用已有道路通行能力的目標。

第六，靜態車輛停放與動態車輛行駛必須相輔相成或協調增長。停放車系統的遠期目標是必須強調擁車者有其位。在目前城市停放車位嚴重不足的情況下，提倡路內停車與路外停車的相互補充。規劃好路內停車泊位，并加強路外停車的管理，是解決青島市靜態交通的有效途徑。停車位的規劃指標調整應兼顧經濟發展與道路容量。

三、解決青島中心城區道路交通擁堵問題的對策思考

城市交通是一個復雜動態的大系統，必須從全局出發，以科學性為基礎、以綜合性為手段、以整體性為目標，進行系統的、多層次的、全方位的優化，才能解決日益嚴重的交通擁堵，創建一個便捷暢通、以人為本的交通環境。

（一）優化城市結構，合理規劃城市交通網絡

城市規劃在交通發展層面上的功效是盡量減少或避免不必要的交通發生源和吸引源，盡可能地控制城市交通需求的不合理增長。為此應全力提升城市結構，著力建設“功能交叉、放射組團、快速連接”式的城市空間布局，加快城市副中心的建設，從結構上疏散城市中心的交通壓力。筆者認為，如果一個城市能夠使人們就近（在步行和自行車距以內）入學、工作、購物和享有各種服務設施，縮短每天的出行距離，那么這個城市在道路交通方面就是一個擁有快速、便捷的現代交通模式的城市。這里需要特別提及的是，城市總體規劃應著重考慮城市道路交通問題的解決，適當且逐步地摒棄作為現代城市規劃指導思想的“功能分區”理念。“功能分區”理念雖然可以形成一定的產業集聚效應，但功能區之間大量增加的不必要的交通流量卻需要我們付出更多的治理成本。此外，在城市總體規劃和專項規劃上也必須十分注意步行街和居民小區的建設對城市交通的影響，建議參照歐美國家公寓式住宅的規劃和建設經驗，盡量減少大型封閉式居民小區的規劃和建設，并對現有居民小區的交通影響進行總體評估，研究現有大型居民小區條件成熟的自有道路公共化的可行性，以提高路網密度。

（二）推動城市道路建設，完善城市交通基礎設施

一是要強化城市道路建設，完善路網體系。研究城區山體對交通的制約和影響，通過建設城市隧道，打通山體，減少地形地貌對城市交通的不利影響。進一步挖掘城市次干道、支路潛力，完善城市道路網絡系統，使城市道路資源最大限度地得到利用。在“兩改”項目中應結合區域改造規劃建設好周邊支路，完善支路路網體系，增加道路密度，方便行人穿越和車輛繞行。二是要實行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵各類型、各區域資本參與交通投資，統一管理建設資金，使有限的資金投入能夠發揮最大的綜合效益。三是大力推進城市道路交叉口的設計和建設。一方面，在城市的一些主干道路口上，應考慮盡量多建地下或地上簡易立交隧橋；另一方面，在平面交叉口的設計上要求進口必須拓寬，增加進口車道數量（原則上應達到路段車道數的2倍以上），還必須做好路口的渠化設計及路口的交通組織設計（包括燈控路口的相位與配時設計）。道路交叉口的紅綠燈設置應符合綠波理論，即兩個相鄰路口間的相對相位差合理，可以一次性清理掉大部分車輛。四是完善交通標志、交通標線與護欄等交通管理設施。交通標志的設置應清晰、合理、全面，并符合國際規范。應在主干道和一些次干道上采用與國際接軌的“三級標牌”，使司機提前采取相應的措施。同時確保道路交叉路口的交通標志醒目、易懂，有效降低交通違法幾率。

（三）改善道路交通模式，優先發展城市公共交通

一是按照一體化、適度競爭和規模經營的要求，加強公交營運市場準入管理，鼓勵公交營運企業兼并重組，增強公交企業的經營實力。積極探索城市公共交通特許經營制度，建立有序開放的公共交通市場，形成國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局。積極研究和探索建立公交發展專項資金的途徑和方向，拓寬公交補貼資金來源。二是加快建設以快速線、支線、區際聯絡線、環線、大站快車線、常規的整合放射線及市中心環線等為基礎的綜合公共交通系統。現階段公交發展的核心是建設大運量快速公交系統，擴大公交專用道范圍，設置公交優先信號，改善公交專用道通行條件，采用先進的公交營運調度系統，推廣車輛營運跟蹤系統和乘客服務信息系統，提高運營調度水平和運營效率。選擇在中山公園、臺東、滄口、李村等區域建設公交換乘樞紐，以這些換乘站為起點和終點，重新規劃若干區域性公交環線或支線，將線路重復率控制在國家規定的標準范圍內。三是強調小汽車發展的“適量擁有，減少使用”原則。研究推進車輛注冊附加費、車輛牌照費、擁車自備車位制度的實施。在香港中路等擁擠區域建設不停車道路電子收費系統，調節車流量的空間和時間分布。提高小汽車的使用成本可以確保出行者按照效用最大化原則來選擇出行方式、出行時間和出行費用，有效緩解汽車擁有量激增和道路資源稀缺之間的供求矛盾，改善擁擠區域的交通狀況。

（四）提升綜合管理能力，理順城市交通管理體制

一是設立交通綜合協調管理機制，協調交通規劃、建設、運營、管理等部門，制定統一的交通政策，協調重大交通項目的投資建設。提供良好的政策保障，及時解決管理主體定位、財政支持等具體的政策問題。成立專家咨詢小組和技術小組，確保管理政策與措施的順利實施。技術小組在專家咨詢小組的指導下定期開展青島市城市交通各項調查與統計，及時為交通管理政策和措施的調整與動態決策提供定量分析的依據。二是健全交通管理長效機制，建立完善的交通監控系統，定期進行交通組織優化和交通監控優化，全面提升交通監控系統的控制效率和交通管理支持能力，推進交通管理工作高效開展，保障交通系統高效運行。三是根據整個路網的情況合理控制和均衡交通流量，明確道路使用功能，科學地組合交通網絡。重視和加強對單行線的研究，合理科學地采用單向交通，優化組織交通流量，保證道路暢通。建立交通影響分析的制度，對大型建設項目及可能對交通造成較大影響的施工項目等進行交通影響分析和評價。四是運用各種傳統和現代的方式加大交通管理宣傳力度，建立長效機制，培養公民主動參與意識，使行人和駕駛員能自覺養成遵章守法的習慣。

（五）應用交通新科技，建立一體化城市交通信息系統

一是整合不同部門和不同交通系統的交通信息，實現各部門間和不同交通系統間交通信息的共享，建立一體化的交通規劃設計決策支持平臺和公眾交通信息服務平臺。二是綜合采用線圈檢測、微波檢測、視頻檢測、車載GPS檢測等科技手段，隨時掌握實時的交通狀況，形成常規的交通信息收集網絡。定期開展居民出行OD調查、貨運交通OD調查、過境交通調查、疏港交通調查等特征調查，形成固定的信息補充渠道。三是逐步建立和完善交通信息發布與誘導系統，建立有效的公共信息基礎設施，實時發布交通信息。應在不同地點以各種形式向公交乘客提供信息，通過電視臺、電臺、車載導航系統及互聯網向駕駛者發布實時動態交通信息，有效提高乘客和駕駛者交通出行的可靠性。通過多種信息載體發布停車引導信息，實現停車的有效管理，提高停車位的使用效率。四是加快建立交通管理信息中心，直接控制快速路網的交通監控系統和交叉口交通控制系統并進行協調。在城市主要道路和城市出入口設置車牌號碼自動識別系統，強化對違章車輛的監控和對外地車輛的管理。

（六）增加停車泊位供應，推動城市停車設施供需平衡

一是確立配建停車設施為青島市停車設施供給主體的思路。提高居住地停車規劃配建標準，加大居住地停車位的規劃供應，基本滿足未來居住地的停車需求。調整工作地停車位的規劃供應，降低中心城區工作地停車規劃配建標準，控制城市中心區上班停車需求，引進交通影響分析機制。二是適度提高公共停車位的規劃供應，增加停車場用地比例，規劃建設大型公建配套停車場，滿足人們日常社會經濟活動的停車需求。中心城區宜多采用立體車庫和地下車庫的方式規范停車行為。三是優化停車收費結構，完善停車收費方式，調節停車供需。進一步研究提高停車收費標準，逐步推行停車差別化策略。同時研究將提高停車收費后的增收部分用于公交補貼的可行性問題。四是改革現有市場機制和市場格局，制定相關優惠政策，鼓勵民營資本進入泊車市場，促進停車管理規模化、專業化經營格局的形成。五是交警部門要嚴格執法，規范停車場建設和路邊停車行為，維護良好的交通秩序，確保泊車產業化的健康發展。

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責任編輯：歐陽忠偉