財(cái)政收入十年受“審”

自1983年國(guó)家審計(jì)署成立以來(lái)，財(cái)政審計(jì)一直是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。隨著國(guó)家財(cái)政收入的迅速增長(zhǎng)，對(duì)財(cái)政收入的審計(jì)也成為審計(jì)工作的重點(diǎn)。總結(jié)分析十年來(lái)（2001-2010年度）審計(jì)署《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)審計(jì)署報(bào)告）中揭示的國(guó)家財(cái)政收入存在的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

因有關(guān)部門(mén)違法違規(guī)造成部門(mén)財(cái)政收入不實(shí)

分析十年來(lái)的審計(jì)署報(bào)告，國(guó)務(wù)院各部門(mén)認(rèn)真貫徹國(guó)家各項(xiàng)政策措施，較好的執(zhí)行了各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)，違規(guī)問(wèn)題呈下降趨勢(shì)，但仍存在的一個(gè)突出問(wèn)題，就是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)本級(jí)及下屬單位未按規(guī)定征收或隱瞞、截留、坐支收入造成國(guó)家財(cái)政收入不實(shí)。

統(tǒng)計(jì)十年的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，共有八年提及此問(wèn)題。如，2001年審計(jì)署報(bào)告中指出：“審計(jì)原出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)21個(gè)直屬局及部分分支機(jī)構(gòu)1999至2000年財(cái)務(wù)收支情況，發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題是隱瞞轉(zhuǎn)移收入13.71億元，主要用于濫發(fā)錢(qián)物，金額達(dá)6.39億元”，“審計(jì)國(guó)務(wù)院其他55個(gè)部門(mén)、單位2001年預(yù)算執(zhí)行情況，查出39個(gè)部門(mén)隱瞞事業(yè)和經(jīng)營(yíng)收入8.56億元，17個(gè)部門(mén)未按規(guī)定上繳預(yù)算收入和預(yù)算外資金7.13億元”。2009年審計(jì)署報(bào)告中指出：“3個(gè)部門(mén)本級(jí)和10個(gè)所屬單位未按規(guī)定征收和上繳非稅收入13.82億元。”

因稅收征管導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入虛假甚至流失

稅收是國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源。分析十年審計(jì)署報(bào)告，中央稅收征管存在的問(wèn)題一直比較突出。

一是國(guó)稅部門(mén)隱瞞稅源、少反映企業(yè)欠稅、違規(guī)批準(zhǔn)緩征稅款、為完成稅收任務(wù)預(yù)征或虛征稅款、人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度導(dǎo)致財(cái)政收入虛假不實(shí)。如，2003年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中指出：“一些稅務(wù)部門(mén)在完成稅收計(jì)劃的情況下，有稅不征、違規(guī)緩征，甚至違規(guī)退庫(kù)或利用稅款過(guò)渡戶人為調(diào)節(jié)收入。調(diào)查的788戶企業(yè)中有近一半的企業(yè)存在這類(lèi)問(wèn)題，由此造成2002年底和2003年9月底分別少征稅款106億元和102億元。”2010年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中指出：“2009年至2010年，有62個(gè)國(guó)稅局通過(guò)違規(guī)批準(zhǔn)繳緩、少預(yù)繳、以誤收名義退稅等方式，當(dāng)期少征287戶企業(yè)稅款263.01億元；有103個(gè)國(guó)稅局通過(guò)違規(guī)提前征收、多預(yù)繳、不退多繳稅款等方式，向397戶企業(yè)跨年度提前征稅33.57億元。”二是海關(guān)應(yīng)征未征、延期入庫(kù)等造成財(cái)政收入虛假不實(shí)。如，2009年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中指出：“天津海關(guān)為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度，對(duì)22家企業(yè)2009年12月申報(bào)的進(jìn)口貨物，在符合征稅條件的情況下，先以各種理由征收稅款保證金8.01億元，在2010年1月才轉(zhuǎn)為稅款入庫(kù)。”三是因稅收征管部門(mén)違法違規(guī)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入大量流失。如，2001年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中指出：“一些國(guó)稅部門(mén)由于受地方政府干預(yù)或自身執(zhí)法不嚴(yán)、征管不力，違規(guī)減免緩稅和應(yīng)征未征稅款問(wèn)題比較突出。有的執(zhí)法犯法，為牟取地方或小團(tuán)體利益，大量截留國(guó)家稅款。”2003年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中指出：“有些稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)納稅申報(bào)審核不嚴(yán)，擅自擴(kuò)大優(yōu)惠政策執(zhí)行范圍，違規(guī)批準(zhǔn)減免稅，導(dǎo)致稅收流失27.6億元。”

因追求政績(jī)導(dǎo)致部分地方政府財(cái)政收入虛假不實(shí)

相對(duì)中央財(cái)政來(lái)言，地方政府出于追求財(cái)政收入等指標(biāo)增長(zhǎng)的政績(jī)考核需要，財(cái)政收入不實(shí)的問(wèn)題比較突出。一方面，地方政府財(cái)政收入“水分”較大。如，2002年審計(jì)署報(bào)告中指出：“審計(jì)署組織對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支狀況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：一是財(cái)政收入“水分”較大。2001年，49個(gè)縣（市）中有45個(gè)虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%。”另一方面，地方政府通過(guò)稅收隨意調(diào)節(jié)財(cái)政收入。2008年審計(jì)署報(bào)告中指出：“62個(gè)縣級(jí)國(guó)稅局違規(guī)向169戶企業(yè)提前征稅或多征稅款23.4億元；抽查214戶企業(yè)，國(guó)稅部門(mén)違規(guī)將71戶企業(yè)的130.92億元稅款延期征收，占這些企業(yè)當(dāng)期應(yīng)繳稅款的54%。”地方政府通過(guò)各種手段調(diào)節(jié)財(cái)政收入，財(cái)政收入的真實(shí)性已成為嚴(yán)重的問(wèn)題。

因土地出讓金征收管理導(dǎo)致財(cái)政收入虛假甚至流失

由于土地出讓收入逐漸成為財(cái)政收入的主要來(lái)源，因土地出讓金問(wèn)題而導(dǎo)致的財(cái)政收入不實(shí)和流失的問(wèn)題日益突出。如，2002年審計(jì)署報(bào)告指出：“3個(gè)城市土地管理部門(mén)應(yīng)收未收、違規(guī)減免國(guó)土專(zhuān)項(xiàng)資金66.96億元。”2007年審計(jì)署報(bào)告指出：“土地出讓金征收管理和使用方面，有9個(gè)城市違規(guī)減免或以先征后返等形式變相減免出讓金47.88億元，占其出讓金征收額的2%；7個(gè)城市有108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財(cái)政管理，占11個(gè)城市出讓金征收額的3%；8個(gè)城市有1864.11億元土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11個(gè)城市土地出讓凈收益總額的71%；10個(gè)城市挪用出讓金83.73億元，主要用于建樓堂館所、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、對(duì)外投資。有10個(gè)城市欠征土地出讓金173.27億元。”

因體制機(jī)制障礙導(dǎo)致財(cái)政收入不實(shí)

分析十年的審計(jì)署報(bào)告，有關(guān)部門(mén)和地方政府違法違規(guī)是造成財(cái)政收入不實(shí)的主要原因，但相關(guān)法律法規(guī)不完善等體制機(jī)制障礙也是一個(gè)主要因素。眾所周知，中央政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還是地方財(cái)政收入的一個(gè)重要組成部分，但因法規(guī)的不完善，始終沒(méi)有完全納入地方財(cái)政收入中，脫離了地方人大的審查監(jiān)督。如，2005年審計(jì)署報(bào)告報(bào)告中指出：“地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整。按照預(yù)算法的規(guī)定，省級(jí)政府應(yīng)將中央財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入全部編入本級(jí)預(yù)算。但據(jù)對(duì)20個(gè)省（區(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查，2005年，這些省（區(qū)、市）本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%。”地方政府未將4289.38億元列入財(cái)政收入的原因是，中央預(yù)算年初沒(méi)有將中央補(bǔ)助地方支出分解到地區(qū)和項(xiàng)目，而且省本級(jí)預(yù)算編報(bào)的時(shí)間早于全國(guó)人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間，地方政府在編制預(yù)算時(shí)難以對(duì)中央補(bǔ)助資金特別是專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的數(shù)額作出預(yù)計(jì)。類(lèi)似問(wèn)題，還有一些，審計(jì)署報(bào)告中也提出了完善相關(guān)法律法規(guī)的建議，財(cái)政部等部門(mén)也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，要求各地真實(shí)反映財(cái)政收入的實(shí)際情況。

分析十年審計(jì)署報(bào)告揭示財(cái)政收入存在的五方面問(wèn)題，整改的情況也不盡相同，一方面，有關(guān)部門(mén)積極整改，違法違規(guī)問(wèn)題逐年減少，這里主要指第一類(lèi)問(wèn)題；另一方面，有的部門(mén)、有的問(wèn)題屢審屢犯，這里主要指第二、三類(lèi)問(wèn)題。這其中有體制機(jī)制方面的原因，也與有關(guān)部門(mén)和地方領(lǐng)導(dǎo)不嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，甚至違法犯罪造成的。隨著國(guó)家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善和政府預(yù)算的逐步公開(kāi)，以及國(guó)家審計(jì)署加大監(jiān)督力度，相信以上問(wèn)題會(huì)逐漸減少。

（作者系中國(guó)海洋大學(xué)博士，青島市審計(jì)局企業(yè)審計(jì)二處處長(zhǎng)）