地級(jí)市生路

“省直管縣”改革正在加速推進(jìn)，中央和省一級(jí)層面力度很大，縣（市）一級(jí)積極性很高，但地市一級(jí)的反映比較消極。如果任由這種被動(dòng)和消極的情形持續(xù)下去，勢(shì)必影響地市一級(jí)今后的發(fā)展，甚至可能在新一輪的發(fā)展中大大落后于省一級(jí)、縣一級(jí)。

地級(jí)市挑戰(zhàn)

在新一輪“省直管縣”改革浪潮中，地級(jí)市無(wú)疑屬于“弱勢(shì)群體”，它的利益在總體上是流失的，特別是那些自身實(shí)力不強(qiáng)的地級(jí)市。不僅如此，在縣和縣級(jí)市獲取利益的同時(shí)，地級(jí)市卻不得不為過去的地改市和城市化買單，這可能使得一些地級(jí)市從此一蹶不振。

1行政管理層次頻繁的變動(dòng)不僅消耗行政資源，也影響了部分官員的工作積極性。在全國(guó)最后一批撤地設(shè)市剛剛落幕5至6年的時(shí)間（到2003年底，全國(guó)除港澳臺(tái)外31個(gè)省、區(qū)、市都實(shí)行了“市管縣”體制），“省直管縣”又推出了。對(duì)于剛剛撤地建市的官員而言，他們?yōu)榻ㄊ忻α藬?shù)年，在工作業(yè)績(jī)尚未得到認(rèn)可之際，現(xiàn)在又要為“省直管縣”后的遺留問題忙碌數(shù)年。

2對(duì)地級(jí)市遺留問題的處理將會(huì)面臨諸多困難。成立地級(jí)市以后，相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、市政設(shè)施、文化醫(yī)療體育事業(yè)都擴(kuò)大了規(guī)模。原來按地級(jí)市規(guī)模設(shè)立的高等學(xué)府、圖書館、體育場(chǎng)、醫(yī)院、劇院、博物館、交通樞紐等公共設(shè)施和人員怎么辦？按照地級(jí)市管理權(quán)限設(shè)立的人大、政協(xié)、黨委、政府、法院和人員怎么安置？失去了服務(wù)對(duì)象，相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員必然要被精簡(jiǎn)，由此產(chǎn)生的財(cái)政問題如何解決，人員如何安置？在城市化的浪潮中，不少地級(jí)市為“經(jīng)營(yíng)城市”、“打造城市品牌”甚至打造“國(guó)際化的大都市”大量建設(shè)，大量舉債，現(xiàn)在是否由地級(jí)市一家買單？有不少地級(jí)市從全局戰(zhàn)略出發(fā)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，把一些利稅大戶搬遷、安排在下屬縣市，“省直管縣”后這些企業(yè)能否得到補(bǔ)償？隨著地級(jí)市遺留問題的增多，地級(jí)市面臨的困難也會(huì)增多。

3過渡期政策不明朗導(dǎo)致市縣關(guān)系緊張。地級(jí)市和縣（市）很可能會(huì)在相互觀望當(dāng)中消耗實(shí)力，或在消極等待中喪失時(shí)機(jī)，出現(xiàn)過渡期癥候。

4職能轉(zhuǎn)變的問題很可能被邊緣化。政府改革的根本問題是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和人民群眾的需求，搞好宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理，后二者是縣（市）政府的主要職責(zé)。政府職能規(guī)定了行政活動(dòng)的基本方向，在政府轉(zhuǎn)型過程中，職能轉(zhuǎn)變是首要的，是內(nèi)涵，是目的，是練內(nèi)功；管理層次和幅度是次要的，屬外延，是手段，是練外功。但現(xiàn)在一些地級(jí)市加快縣變區(qū)的步伐，一些縣市則加快升格的步伐，以這種心態(tài)和目的去推進(jìn)改革，很可能會(huì)強(qiáng)化“省直管縣”這一手段，忽略或弱化“職能轉(zhuǎn)變”這個(gè)目的。

政府職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)的發(fā)展方向是工業(yè)化、城市化，而且現(xiàn)在正處在一個(gè)最關(guān)鍵的時(shí)期。蘇州市委黨校潘福能認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)“省直管縣”，并不否定地級(jí)市在城市化、工業(yè)化發(fā)展中發(fā)揮的作用。“省直管縣”以后，地級(jí)市不再是行政中心，但仍然有最多最大的交通、電力、通訊、銀行、商業(yè)、醫(yī)療、教育設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，人力資源比較集中，文化資源相對(duì)豐富，歷史積淀相對(duì)雄厚，在國(guó)內(nèi)外交往中具有縣級(jí)市不能比擬的優(yōu)勢(shì)和地位。因此，地級(jí)市不能把縣脫市后的遺留設(shè)施當(dāng)成包袱，而應(yīng)該把它當(dāng)成重要的財(cái)富。

不管今后如何變化，職能的轉(zhuǎn)變是地級(jí)市政府改革的中心。潘福能認(rèn)為，其一，地級(jí)市要從指導(dǎo)型向城市管理型轉(zhuǎn)變。“省直管縣”以后地級(jí)市成了本來意義上的城市，地級(jí)政府的級(jí)別可能不會(huì)取消，但管理的區(qū)域會(huì)縮小，管理更為專業(yè)化，這就需要地級(jí)市負(fù)責(zé)人把自己從下一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變過來，把本城市的事辦好，探索出一條符合本地特點(diǎn)的地方城市政府治理的新路。

其二，地方要統(tǒng)籌考慮到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。隨著財(cái)政上省直管縣向行政上“省直管縣”的落實(shí)，地級(jí)市黨政機(jī)構(gòu)的規(guī)模、職能和管理方式必然會(huì)有更為深刻的變化和震蕩。為此，地級(jí)市要做好思想準(zhǔn)備，妥善處理各種利益關(guān)系，減少震蕩。

政府盈利模式之變

省管縣后，市里這塊怎么辦？短期內(nèi)日子肯定會(huì)比較難過。湖南省衡陽(yáng)市一位不愿具名的人士稱，我們經(jīng)常說我們市是吃飯財(cái)政，省管縣后吃飯的人不會(huì)減少多少，但蛋糕明顯小了。我們能做的就是開源節(jié)流。

開源怎么開？首先，盤子要做大。“靠我們現(xiàn)在城區(qū)的90多平方公里，或者靠我們市區(qū)已經(jīng)控制的500多平方公里肯定不行，必須借這次區(qū)劃調(diào)整的機(jī)會(huì)，把市里這一塊面積做大。我看專家們拿出的建議是除現(xiàn)有的城市面積外，把衡陽(yáng)縣、衡南縣劃入衡陽(yáng)市，總?cè)丝?00萬(wàn)，面積5696平方公里，我覺得還不夠，應(yīng)該把衡東的大浦，南岳劃進(jìn)市區(qū)，如果領(lǐng)導(dǎo)有魄力，有膽量的話，就把衡東、南岳全部劃入，這樣我們總?cè)丝诰蛻?yīng)該超過了400萬(wàn)，總面積就達(dá)到了8000平方公里。這樣我們要建設(shè)新型工業(yè)化走廊也好，要打造旅游大市也好，要打造湘南區(qū)域性特大城市也好，就有了發(fā)展的腹地，擴(kuò)展的空間。這就需要我們市里早做工作，搶先動(dòng)手。河北省管縣時(shí)，唐山、保定動(dòng)手早，就多搶了幾個(gè)縣作為區(qū)。”

其次，是培植稅源。“稅源在哪里？在工業(yè)園區(qū)，在大型產(chǎn)業(yè)，在大項(xiàng)目好項(xiàng)目。我們現(xiàn)在有了交通優(yōu)勢(shì)，有了基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)，有了資源優(yōu)勢(shì)，有了高校優(yōu)勢(shì)，我們要盡快把我們的工業(yè)園建起來，把各種優(yōu)勢(shì)變成實(shí)物生產(chǎn)量。現(xiàn)在已到關(guān)鍵時(shí)候，要咬緊牙關(guān)，不能放松。特別是招商引資這一塊，扶持龍頭產(chǎn)業(yè)這一塊。我們?nèi)绻辛俗约旱纳锨|的產(chǎn)業(yè)集群，有了上百億的龍頭企業(yè)，我們的中心城市功能就會(huì)發(fā)揮出來，生產(chǎn)要素就會(huì)向我們集中。否則如果新成立的副地級(jí)市比如耒陽(yáng)借機(jī)走到了我們前面，我們就會(huì)被邊緣化，就會(huì)被徹底架空。這次省管縣，這些副地級(jí)市肯定會(huì)獲得一個(gè)發(fā)展良機(jī)，能把握機(jī)會(huì)的肯定短期內(nèi)會(huì)爆發(fā)式發(fā)展，做強(qiáng)做大，這也是省管縣的初衷。所以，我們不能成為觀望者，錯(cuò)失良機(jī)。這次省管縣其實(shí)也給我們提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，我們可以集中精力做城市，做工業(yè)。這樣我們的城市和工業(yè)應(yīng)該做得更好。”

再次，就是節(jié)流。“節(jié)流怎么節(jié)？精兵簡(jiǎn)政，就是減少吃財(cái)政飯的人員，對(duì)吃財(cái)政飯的隊(duì)伍要大瘦身。我們市里這一塊本來就機(jī)構(gòu)臃腫，隊(duì)伍龐大，現(xiàn)在省管縣了，縣里這一塊的管理職能基本上就劃出去了，這一塊的機(jī)構(gòu)就不能再保留，崗位就不能再設(shè)置。對(duì)機(jī)構(gòu)改革我還是那句話，區(qū)里面作為市里的派出機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，街道辦事處作為二級(jí)派出辦事機(jī)構(gòu)，人財(cái)物隨事走，區(qū)里不設(shè)四大班子，徹底解決現(xiàn)在多張皮、多頭管、多頭撤麻紗的現(xiàn)狀，充實(shí)基層，充實(shí)城市規(guī)劃和管理隊(duì)伍，提高行政效能，打造服務(wù)型政府。精簡(jiǎn)出來的人怎么辦？年紀(jì)大的解決待遇，政府養(yǎng)起來，不能讓他們多事。年輕人鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，或者派駐企業(yè)，或者充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，讓他們沉下去歷練歷練，能夠在大浪淘沙中露出頭來的再提拔上來不遲。”

背景鏈接

省管縣六大核心難題待解

促進(jìn)市縣

協(xié)同發(fā)展

在新體制下，市轄區(qū)作為市的二級(jí)行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)的。因此，在改革市管縣體制時(shí)，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套改革，最大限度地預(yù)留和拓展地級(jí)市發(fā)展空間。一些發(fā)展勢(shì)頭好、空間受限的地市，可通過市轄區(qū)調(diào)整來拓展發(fā)展空間，如蘇州、無(wú)錫、徐州等國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，可加大推進(jìn)“撤縣(市)建區(qū)”力度，擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)。

改善省管

財(cái)政體制

首先要合理界定政府間事權(quán)財(cái)權(quán)，建立與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，有效解決政府縱橫向間的不均衡性。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。其次要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配方法，以中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度為藍(lán)本，結(jié)合本省實(shí)際，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)。再次要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)市級(jí)財(cái)政管理采取靈活方式。市對(duì)縣幫扶能力強(qiáng)的可適當(dāng)擴(kuò)大市級(jí)事權(quán)；對(duì)財(cái)政收入受到重大影響的，省財(cái)政可酌情予以補(bǔ)助。另外要加強(qiáng)基層政府監(jiān)督，建立民主科學(xué)的理財(cái)機(jī)制。充分利用地方人大、其他監(jiān)督部門和社會(huì)力量對(duì)基層財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督，重大財(cái)政行為要采取聽政會(huì)、社會(huì)參與等民主形式進(jìn)行決策，同時(shí)還要建立和完善財(cái)務(wù)公開制度。

完善地方

稅收體系

第一，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等原則，由中央設(shè)計(jì)一個(gè)全國(guó)性、規(guī)范化的省以下分稅制財(cái)政體制方案，各省在這一框架下執(zhí)行實(shí)施。第二，保留一定數(shù)量的共享稅，實(shí)行同源課稅、分率計(jì)征的方式，使各級(jí)財(cái)政收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定增長(zhǎng)，使共享稅成為地方財(cái)政的輔助甚至主體稅種。第三，按照“雙重財(cái)政平衡”原則進(jìn)行財(cái)稅分配改革。省市政府除維持本級(jí)財(cái)政平衡外，還應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)和跨區(qū)財(cái)政責(zé)任。第四，將地方各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系法制化，保障各級(jí)政府依法行使職權(quán)，消除縣級(jí)財(cái)政困難的制度因素。

協(xié)調(diào)府際

合作關(guān)系

省直管縣以后，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。借鑒美國(guó)大都市區(qū)政府協(xié)會(huì)，法國(guó)跨市鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、都市共同體、跨市鎮(zhèn)合作委員會(huì)等市鎮(zhèn)聯(lián)合體，俄羅斯跨地區(qū)協(xié)調(diào)組織以及日本特別地方公共團(tuán)體等社會(huì)組織的做法，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)間的利益沖突，提高資源共享性。還可建立一些城市聯(lián)合體，借鑒歐盟理念和運(yùn)行機(jī)制，遵照利益共享共贏原則，定期商討區(qū)域內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

改革垂直

管理部門

一是凡能改為塊塊管理的，一律改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結(jié)合、以塊為主；二是對(duì)于不能改革的，要對(duì)其權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，不能任意擴(kuò)大；三是對(duì)必須保留的“垂直管理”部門，給予地方更大調(diào)節(jié)權(quán)，諸如：給縣級(jí)金融部門在授信規(guī)模、審批額度等方面更大權(quán)限；對(duì)電力、電信、煙草、鹽業(yè)等垂直行業(yè)的收益進(jìn)行必要調(diào)整，把留余資金用來補(bǔ)貼縣級(jí)財(cái)政，使其更好地反哺農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。

調(diào)整干部

管理制度

首先，要改變管人、管財(cái)、管事“三位一體”管理模式，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接任命，縣級(jí)中層干部由縣自主任命，市級(jí)僅享有參謀建議權(quán)。其次，要逐步改變當(dāng)前縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)在市委常委中的任職格局，縣級(jí)主要干部的級(jí)別不能以在市委中的位置來衡量，也不能統(tǒng)一劃齊，要根據(jù)干部能力和縣規(guī)模大小做適當(dāng)調(diào)整，成績(jī)突出的可按副廳配備。此外，還要加大省與縣之間干部交流力度。

省管縣幾種模式

湖南模式

2009年11月17日湖南通過了《湖南省省直管縣體制改革建議方案》。這個(gè)《方案》最大的特點(diǎn)是“一步到位”——直接推進(jìn)縣級(jí)財(cái)政和行政上的“雙直管”。行政上的省直管則直接通過新的區(qū)劃調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。湖南的省管縣改革方案是全國(guó)唯一“一步到位”的模式，之前的浙江模式和安徽模式，都只是單方面地推進(jìn)財(cái)政的直管。

安徽模式

安徽模式主要特點(diǎn)是大力推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。自2007年，安徽率先在12個(gè)縣實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)，探索省直管縣財(cái)政管理模式，省發(fā)改委、公安、衛(wèi)生等32個(gè)部門陸續(xù)下放143項(xiàng)權(quán)限。2008年，又征選18個(gè)縣加入到省管縣改革范圍內(nèi)。

幾年探索表明，安徽財(cái)政體制改革成效明顯。試點(diǎn)縣的財(cái)政總收入增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)高于非試點(diǎn)縣。同時(shí)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣也成了一張極具影響力的名片，外來投資明顯增加，招商引資吸引力大大增強(qiáng)。

海南模式

海南模式則是注重行政管理上的省管縣。從1988年建省開始，海南省就沒有實(shí)行市管縣，海南省所有的縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣和縣級(jí)市的行政管理問題，二者之間只有行政級(jí)別的差別而沒有行政隸屬關(guān)系。

2008年7月初，海南將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級(jí)市，同時(shí)提出了配套改革制度，曾引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

浙江模式

浙江模式是一種注重財(cái)政體制突破的模式，財(cái)政體制上的“省管縣”，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。1992年至今，浙江已連續(xù)四次出臺(tái)政策，擴(kuò)大一部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)市(縣)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。實(shí)踐證明，實(shí)行“省管縣”，激活了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的活力，成為不少地方借鑒的藍(lán)本。在其他省份所推行的省管縣改革，大都遵循這樣的路徑：從經(jīng)濟(jì)管理切入，向縣級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，推行省管縣的財(cái)政改革，而進(jìn)行試點(diǎn)的縣多數(shù)是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣。