河北:省管縣試驗后的思索

采訪到河北省財政廳齊守印廳長，其實不是一件很簡單的事情。正如他所說的，一個省很大，以一人之力顧全局之事，必定難以分身。約一個采訪，說是百忙之中，也就是實際情況。因此見到筆者，齊廳長笑的很和藹，話題卻是毫不拖杳。說到財政省管縣的2011年，齊廳長說，之前我們已經(jīng)做了很多的試點和試驗，現(xiàn)在我們要做的，比起繼續(xù)推行，恐怕更重要的是在這個時間節(jié)點上的思考。

思考，繼續(xù)怎么走接下來的路。

不是改革，是選擇

齊守印廳長表示，如果要談財政省管縣問題，首先要明確一個事實：省管縣，并不是一次改革，而是一次選擇。

他表示，今天看來，省管縣比市管縣有更大的優(yōu)越性。但是翻看歷史，我們卻會發(fā)現(xiàn)，當初我們從省管縣向市管縣轉(zhuǎn)變，也是為了經(jīng)濟發(fā)展的需要。從制度的規(guī)范層面而言，1954年憲法實行的是省縣鄉(xiāng)三級管理體制，并沒有賦予“市”的轄縣權(quán)。

而依據(jù)筆者在財政部財政科學研究所財政史辦公室得到的資料顯示，目前的市管縣體制發(fā)端于1958年。這一年，國務(wù)院先后批準北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市管縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)試點并推廣。鑒于市領(lǐng)導縣的例子增加過多而1954年憲法中沒有相應(yīng)規(guī)定，全國人大常委會專門于1959年頒布了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導縣、自治縣的決定》（現(xiàn)已失效），其中稱，市領(lǐng)導縣的理由是“為了適應(yīng)我國社會主義建設(shè)事業(yè)的迅速發(fā)展，密切城市和農(nóng)村的結(jié)合，促進工農(nóng)業(yè)的相互支援，便于勞動力的調(diào)配”。在財政工作方面，主要是為了“以市帶縣”“以點帶面”，以區(qū)域經(jīng)濟為單位，更好的發(fā)展財政體制。此后，市領(lǐng)導縣體制迅猛發(fā)展，到1960年底，全國88個地級市中有50個領(lǐng)導縣，加上兩個直轄市，共有52個市領(lǐng)導237個縣，實行市領(lǐng)導縣體制的地級市和直轄市占地級市以上城市的58%。

一個有趣的現(xiàn)象是，雖然市管縣在上世紀八十年代初已得到迅猛發(fā)展，但是1982年憲法并沒有對此作明確規(guī)定，反而是確認了省管縣的模式。 1982年憲法第三十條規(guī)定：省、自治區(qū)分為“自治州、縣、自治縣、市”，直轄市和較大的市分為“區(qū)、縣”；自治州分“縣、自治縣、市”。也就是說，“市”與“縣”并非上下級關(guān)系。

也是在1982年，中共中央發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機關(guān)機構(gòu)改革的若干問題的通知》，提出“在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，由市管縣”。該年年末，該政策首先在江蘇省試點，中央批準江蘇省在全省范圍內(nèi)撤銷原有的地區(qū)行政公署，實行市領(lǐng)導縣體制。

1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機關(guān)改革的若干問題的通知》，明確指出：“以經(jīng)濟發(fā)達的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)逐步實行市領(lǐng)導縣體制，是我們改革的基本目的和要求。”隨后，地市合并和撤地設(shè)市工作大范圍開展，實行市管縣體制的地級市的數(shù)量迅速增加。1986年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準和市領(lǐng)導縣條件報告的通知》，將可以轄縣的地級市的設(shè)立標準予以量化。從此時開始，市管縣的格局就一直穩(wěn)定至現(xiàn)在。

時機催生了省管縣

為什么市要管縣，而不是依照我國現(xiàn)行憲法第三十條的精神實行省管縣？齊守印表示，當時實行市管縣是經(jīng)濟發(fā)展的需要。而現(xiàn)在推行的省管縣，也是經(jīng)濟發(fā)展的需要，只不過時機不同，財政狀態(tài)不同，所需要的財政層級也不同而已，并非外界所說的“改革”。

他認為，由省財政直管縣有利于減少財政層級，從而減輕財政層級過多帶來的政府間稅收劃分難度和財政資金收支運行效率損失，并為進一步減少行政管理層級創(chuàng)造必要條件。這是其積極意義所在。

但由于中國很多省份幅員廣大、轄縣較多，實行省財政直管縣也會帶來很多問題、存在諸多困難。作為人口逾7000萬、地域面積18.8萬平方公里、下轄136個縣的河北省，就頗具代表性。

河北省財政直管縣目前已經(jīng)走了三步。起始一步走于2005年，當年省財政直管了22個擴權(quán)縣。第二步是2009年，省財政直管縣增加到64個。第三步是2010年，省財政直管縣進一步擴大到92個，所管縣數(shù)高居全國第一。他表示，“盡管還沒有實現(xiàn)全覆蓋，我們已經(jīng)在實踐中初步體會到省財政直管縣帶來的好處和困難。”

好處主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政收入和支出運行都減掉了設(shè)區(qū)市這個層級，從而提高了財政資金運行效率；二是由于省財政直管縣設(shè)置了“防火墻”，設(shè)區(qū)市對省直管的縣再也無法從財力上“抽水”、從轉(zhuǎn)移支付方面“卡油”，加之將原來設(shè)區(qū)市分享的財政收入下放給省直管縣，明顯增強了縣級財政保障能力和自主發(fā)展的內(nèi)在動力，從而有利于改善縣級財政狀況、促進縣域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

“好車的磨合期”

齊守印表示，任何一個改變，所帶來的必定是一段時間的磨合。即使再好的政策也有其適應(yīng)期存在，而我們所要做的就是在這段適應(yīng)期之內(nèi)調(diào)整，讓政策和現(xiàn)實之間的距離不再那么遙遠。而省管縣在試點期間，也出現(xiàn)了各種各樣的問題。

其一，省級財政面臨“小馬拉大車”的窘境。由于考慮政治因素未能相應(yīng)調(diào)整省內(nèi)財政收入劃分體制，省級財政在沒有增加財力份額的情況下陡然增加了對92個直管縣的大量專項資金配套責任，加之河北省自2003年以來實行激勵性財政體制政策，省級財力占全省財力總量的比重原本就遠低于全國平均數(shù)，由此導致省財政如牛負重、捉襟見肘。特別是近幾年，國家出臺的涉及改善民生的財政增支政策頻率密集、數(shù)額巨大而且對省級財政配套要求很高，而河北省省級在財力薄弱的情況下又需要承擔數(shù)量高居全國第一的直管縣專項資金配套責任，就越來越備感難以支撐。

相對于河北省，同屬北方的黑龍江省因為下轄縣較少，因此在省管縣的過程中感到的壓力就并不是那么重。因此，他表示，在省管縣的過程中，省下轄縣級財政的數(shù)量多少，是一個省在直管縣工作中感到壓力大小的重要指標。

其二，省級財政機關(guān)工作能量上不適應(yīng)。他說，雖然省編委會為了適應(yīng)省財政直管縣數(shù)目劇增帶來的巨大工作量，在2009年機構(gòu)改革中專門給省財政廳增加了一個市縣財政管理處和12個行政編制，使這一問題得到一定程度的緩解，但由于管轄范圍遠遠超過了合理幅度，省廳幾乎每個處室都需要直接面對92個縣和11個設(shè)區(qū)市了解情況、聽取匯報以及調(diào)查研究，即使加班加點、夜以繼日地工作，仍然難以避免信息不對稱產(chǎn)生的盲點和監(jiān)督管理方面的粗疏。著眼于解決這一問題，河北省采取繼續(xù)發(fā)揮設(shè)區(qū)市財政部門作用的過渡辦法加以彌補，即省廳主要從財政體制和財政資金繳撥方面對直管縣實施直接管理，而將一般監(jiān)管事務(wù)仍委托設(shè)區(qū)市財政局代為行使。雖然有一定效果，卻仍不盡如人意。

這是因為，設(shè)區(qū)市財政部門對省直管縣財政事務(wù)實施監(jiān)管畢竟已經(jīng)“名不正、言不順”了，而且受托履職與份內(nèi)職責在責任心方面的區(qū)別也是毋庸諱言的。另外，一旦如財政部所言，2012年全部實行財政省管縣，在那種“一刀切”的模式下，這種過渡模式也必將不復(fù)存在。但無論是河北省抑或是其他省份，顯然都沒有找到一個較好的代替方法。

“所以，我們深深感到，在縣份眾多的省區(qū)全面實行省財政直管縣體制，省級財政部門確實力不從心，由此產(chǎn)生的監(jiān)管效率減損似乎無法避免。”齊守印不無遺憾的表示。而相對于轄區(qū)相對較小的河北，他也擔心的表示，一些在地理方面堪稱巨大的省份“本身在理論上省直管縣都有困難”。而我們也看到，財政部省管縣規(guī)劃中明確指出，到2012年底除部分民族自治區(qū)以外全部實行省管縣體制。如果是這樣，如新疆、內(nèi)蒙等省轄區(qū)過大的實際問題可以暫緩解決，但這似乎并不是一個一勞永逸的辦法。

其三，省財政直管縣單兵突進，帶來設(shè)區(qū)市一級政府財權(quán)與事權(quán)割裂。齊守印表示，財以政為本，政以財為基。財政是為政府履行公共服務(wù)職能服務(wù)的，反過來，政府履行公共服務(wù)職能必須以擁有必要的財權(quán)和財力為物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障和調(diào)控工具。在單方面實行省財政直管縣體制的情況下，設(shè)區(qū)市政府要對行政轄區(qū)內(nèi)所有縣區(qū)履行公共服務(wù)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理職能。但省直管縣的財政卻獨立于它的管轄之外，由此必然難以運用各種財政手段統(tǒng)一實施經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理措施，更不要說以財力均衡手段推動整個轄區(qū)基本公共服務(wù)均等化了。

與此同時，設(shè)區(qū)市人代會代表來自包括省直管縣在內(nèi)的各個縣區(qū)，而來自省直管縣的設(shè)區(qū)市人大代表參與審議批準與其公共利益無關(guān)的整個設(shè)區(qū)市范圍的財政預(yù)算和決算，與權(quán)利和義務(wù)對等的民主政治原理也是相違背的。因此，如果2012年要在全國范圍內(nèi)實行省管縣，將財政與行政的統(tǒng)一體割裂是不現(xiàn)實的。事權(quán)與財權(quán)乃至人權(quán)的單兵運作結(jié)果只能是政策實行結(jié)果的偏離甚至倒轉(zhuǎn)。

第四，建制縣全部實行省直管可能會制約城市化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。齊守印說，國家有關(guān)部門要求到2012年將所有縣納入省財政直管軌道，但目前我國正處于城市化進程中，城市發(fā)展需要有足夠的預(yù)留空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也需要給中心城市留有直接發(fā)揮輻射帶動作用的必要地域。如果將目前所有的建制縣全部納入省政府直接管理軌道，必然給城市發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制造行政區(qū)劃方面的體制性障礙。各地已經(jīng)逐步停止了所轄區(qū)各地市的“擴市”申請，齊守印表示，此舉值得商榷，并不可因噎廢食。

財政的藥方

當然，絕對無法克服的難點是不存在的。齊守印表示，以現(xiàn)在為例，解決問題的可行路徑也是有的。

第一，根據(jù)省財政直管縣所增加的省級財政專項資金配套負擔數(shù)量，相應(yīng)調(diào)整省內(nèi)財政收入劃分體制，提高省政府在全省財力總量中所占份額，從而使省級財力與其支出責任相匹配。他說，在94年分稅制改革以后，財政層級過多幾乎成為了分稅制改革的死穴。因為過多的財政層級所需要的是更多的稅種，而我國現(xiàn)行的22個稅種在數(shù)量上與世界各國基本持平，但這種模式只適合如美國的州縣制三級財政體系，完全滿足不了我國現(xiàn)有的五級財政體系。省管縣以后，財政層級趨于正常，稅收在地方的分配會更加合理。

第二，根據(jù)管理幅度合理化原則，進行省級行政區(qū)劃調(diào)整。比如，在適當合并轄區(qū)人口不足30萬小縣的基礎(chǔ)上，以每個省區(qū)所管市縣不超過50個為標準劃小省份，從而克服省級政府管轄市縣過多所難以避免的監(jiān)管效率損失問題。他表示，在過去的幾年中，也有人曾經(jīng)考慮過將我國的行政區(qū)劃分割為如美國五十個州的體系，但是由于各種原因被擱淺。但這并不證明這種管理幅度合理化分割就是一個只存在于理論中的方法，國外的一些成功案例證實了這種方法的可行性，但由于我國情況過于復(fù)雜，從減少財政層級到縮減行政層級以致重構(gòu)形成層級的路還很漫長。

第三，因縣制宜地推進省直管縣改革。推行省直管縣改革要堅持實事求是和有利于科學發(fā)展的原則，防止絕對化、“一刀切”。河北在前三步省財政直管縣過程中已經(jīng)自覺地注意到了這個問題，堅持把與中心城市直接毗鄰的縣留給了設(shè)區(qū)市管理，以便其擴展主城區(qū)、發(fā)揮在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的主導和輻射功能。應(yīng)當說這是一種理性選擇。他建議，在省管縣推行的過程中也要進行“一省一議”甚至“一縣一議”，某些不符合省管縣條件的縣，如市中縣、偏遠縣等，都需要謹慎考慮，統(tǒng)一省管也許不是一個好辦法。

第四，在已經(jīng)實行省財政直管縣的范圍內(nèi)，行政方面的省直管縣體制應(yīng)當盡快跟進，及早實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。財政部省管縣規(guī)劃已經(jīng)寫在了財政十二五規(guī)劃中，而行政層級的再分依舊沒有消息。如果沒有一個適當?shù)臅r間表，一旦造成財權(quán)和事權(quán)的割裂甚至分立，對于各級財政來說都是一個難題。

他認為，只有滿足了以上四條，省財政直管縣體制才能具備充分發(fā)揮積極作用的必要條件。概而言之，財政省管縣，在現(xiàn)有的經(jīng)濟條件和大勢背景下，已經(jīng)不再是一個討論它“該不該進行”的問題，而應(yīng)當研究在推行的過程中如何將我們當初的美麗構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實。2011年將會是省管縣集中爆發(fā)的一年，只有明白推行過程中將要面臨的困難和挑戰(zhàn)，才能讓財政立于不敗之地。