省管縣行政突圍

今天，省管縣這一財政體制改革已經走過十多年光陰了。一項改革十多年沒有完成，除了浮面上的任務艱、阻力大、困難多等常規“內因”外，恐怕同行政上的諸多“外因”牽扯有關，畢竟財政只是行政的一個基本職能機構，其一舉一動必然會受到來自行政的羈絆和掣肘。在完成不久的國家十二五規劃和最近謝幕的全國財政工作會議都再次提到了財政省管縣問題。基于此，記者采訪了國內較早研究省管縣問題的專家—國家行政學院許耀桐教授，希望在他身上能夠得到一些有價值的發現。

不是扁平化

“我國行政層級太多了。”許耀桐無奈地說，地方有省市縣鄉四級，加上中央共五級。直轄市好些，共三級。這么多的行政層級，怎能不加大行政成本和財政壓力呢？也不符合行政管理“扁平化”模式。近幾年，我國行政費用居高不下，占財政支出的44%，居世界第一位，這不能不說和行政層級過多有關，當然不排除鋪張浪費情況。“砍掉一個行政層級，變為省縣鄉三級管理體制，這是最佳的做法。”許耀桐右手一揮，邊作“刀砍狀”邊說。

另一方面，市管縣過程中出現了市縣資源爭奪、市對縣資金截留等問題，嚴重影響了縣域經濟的發展。“尤其在近幾年中央對‘三農’扶持力度的加大，繼續在財政上市管縣必然使得縣的發展受到制約，影響農村建設和農民增收，從而與“三農”精神背道而馳。說明市管縣模式已經不符合時代發展要求了，必須改。”許耀桐加重了語氣。

縣是最好切入點

為什么要選縣作為財政改革的突破口？許耀桐說，縣有六大建設，政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，是最基本、最完善的國家基層政權。縣級以上改革情況太復雜，觸及面太廣，利益牽扯太多，不好駕御；鄉鎮級又太小，經濟弱，輻射面窄，不具有代表性。只有縣級恰好適中，有典型的政治體制架構，有行政權、財政權、司法權和社會事務管理權，可以說是“麻雀雖小五臟俱全”，以此作為基層改革的切入點是最佳的選擇。

省管縣是過渡

許耀桐認為，省管縣屬于漸進式改革，不能冒然進行，必須選擇一個突破口進行先行探路，積攢經驗，最終達到全面性省管縣。這種實驗92年從廣東開始，那就是財政省管縣。因為財是政的基礎，只有財政關系解決了，行政關系才能解決。財政體制改革是第一步，以后陸續會有行政體制、政治體制改革，這才是完完整意義的省管縣。

“目前要做的，是先在財政層次上率先實行省管縣的“扁平化”管理，這項工作做好后，再實行行政層次“扁平化”管理，由單項省縣直管過渡到全面省縣直管。”許耀桐強調。

這樣，一方面從源頭上堵住市對縣的“盤剝”行為，解決了財政資金截留問題。另一方面省會站在全局的高度，通盤考慮市縣的科學發展問題，帶領全省共同進步提高。

體制固化

“一種體制或模式一旦形成，要改變它不是很容易，這就是體制固化問題。”許耀桐說，“任何一種改革都無法避免。”緊接著又補充了一句。他說，經過幾十多年的發展，市管縣已經形成了一套完整的運行方式，并在很多方面固定下來，如款項的層層下撥，收入的層層上解，項目的層層上報和審批等。現在突然越過市這一行政階層，實行省對縣財政的直接管轄，那么省級事權的增多，市級權力的削弱，縣級權力的擴張等等問題都出現了，要解決這個問題，必然要改變原有財政格局，打破原有權力平衡，這肯定要涉及方方面面的利益，不是一件很容易的事。所以，改革是牽一發而動全身的事，困難是可想而知的。

沒有成熟樣板

“省大縣多情況，也是省管縣改革的難點。”許耀桐說，海南面積3.54萬平方公里，浙江面積10.18萬平方公里。省小縣少，市、縣距離省會半徑小，省級行政權力作用范圍相對較大，因此，海南與浙江的省管縣具有先天優勢。而河南、四川等省，省大縣多，地域相對遼闊，省直管縣后會面臨的權力監督和業務量增大的難題，省級部門難免會顧此失彼。

“我曾經和河南、四川的一把手探討過省管縣問題，他們都說如果全部實施省管縣，我們管不過來。”許耀桐說，一個省四五十個縣能管得過來，七八十個或上百個縣怎么管？如果把省劃分得小一點，全國變成四十幾個或五十幾個，情況可能會好一些。像法國，30多萬平方公里，劃為40多個省，實行三級財政管理就比較容易。但這種行政區劃上的變更，是遠比省管縣更復雜更艱巨的工程。目前，討論它沒有現實意義。“到目前為止，還沒有探索出一個非常成熟的大省‘省管縣’管理模式。”許耀桐表示了自己的擔憂。

做好統籌規劃

許耀桐表示，財政體制上的省管縣，在操作方面反映出來比較大的問題是：財政管轄權和行政管轄權的“錯位”，這也是目前省管縣遇到的最大阻力。財政體制上縣由省管，但人事任命權卻由市里決定，也就是“官帽子”掌握市手中，這樣就容易產生兩個‘婆婆’的問題，縣里做事不得不同時看兩個‘婆婆’的臉色。這就要求省要統籌規劃，合理分配縣市的財政和行政權限，對一些不愿放權，想把財政權籠在自己手中的市，省里必須采取強硬手段，逼其放權給縣級，保證省市縣的政令通暢，財令暢通。

選好試點縣

選擇試點縣是省管縣第一步，至關重要。一旦選不好，會挫傷省管縣的積極性。那么，什么樣的縣適合作試點縣？許耀桐認為，一是東部沿海地區的縣，原先經濟基礎就比較好，由于體制原因一直被市所管轄，在項目審批、支付轉移方面一直受制于人。二是糧食、油料、養殖業發達的農業大縣，基礎薄弱，財政困難，市里又難以顧及的。三是經濟比較貧困的縣，教育、社保、醫療支出占財政支出比重較大的，通過省管能得到更多的財政資源。四經濟發展較快又被市“壓制”的縣。如廣東順德順，順德在行政上隸屬佛山，但GDP和財政收入比佛山大得多。省管后，一些財政上審批權直接下放給順德，讓順德享受和地一級相同的待遇，致使順德經濟獲得了高速發展，2009年GDP突破1000億。

工業大縣該不該走省管縣之路？許耀桐認為“意義不大”，應該通過改革開放，走招商引資的路，自謀發展，用不著省級財政的補貼和支援。

反對兩種傾向

許耀桐表示，在省管縣實施過程中，要注意兩種傾向。一把“條件”當做擋箭牌。個別地方不愿意實行省管縣，認為目前市管縣比較好的，借口不具備條件，遲遲不大力推進。這種把“條件”當做可任意揉捏的“橡皮泥”的做法是同中央精神相違背的。二以縣多為借口。確實，個別省管轄70、80或上百個縣，統統歸省管當然不現實，但可以先試管10或20個縣，管做好后，再一步步增加。不能因為暫時管不過來就一個都不管，不進行省管縣改革。

“當然，任何設想的初衷都是美好的，但具體發展還要看現實，不能盲目樂觀，也不能搞教條，腳踏實地，穩扎穩打，層層推進，開拓出一條收益最大成本代價最小的改革之路，也為中國其他改革做啟示。”以這句話，許耀桐為本文打上了最后句點。