縣之未來

從根本上說，我們都是建設者。

2010年底，北京順義，全國財政工作會議上，黑龍江省財政廳廳長王慶江談到縣域經濟建設時，不無感慨地說。

為什么這么說？財政人的一個共識是，縣域經濟在相當長的一段時間里，影響了我國整體財政的發展，甚至影響了東西部財政發展的差異。2011年是財政省管縣制度即將大力推行的一年，大量財權事權的下移，也必將促使縣域經濟有一個突飛猛進的發展。在這一點來說，無論是縣級財政自己，省市兩級財政，乃至中央財政和鄉鎮財政的所有人，都是縣域經濟發展的推動者和建設者。縣域經濟，可謂牽一發而動全身。

而這些建設者，在已經到來的2011年，都蓄勢待發。

縣級財力保障第一年

我們很清楚的是，在剛剛過去的十一五規劃時期，財政也將解決縣級基本財力保障問題作為一個重點問題來解決。五年過去了，我們似乎可以理解為財政將解決縣級基本財力保障問題再次提升了一個臺階。

2010年9月，財政部在《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》中明確規定：縣級基本財力保障實行當年核定，當年下達，事后清算的辦法。具體工作步驟為：一是每年10月底前，中央財政根據相關政策和因素變化，調整確定下年度縣級基本財力保障范圍和標準。二是11月底前，地方在中央確定標準的基礎上，確定本地區下年度縣級基本財力保障標準，制定財力缺口彌補方案和工作計劃，上報中央財政備案。三是次年2月底前，地方向中央財政報送上年工作總結，包括本地區縣級基本財力保障機制工作進展情況、財力缺口彌補情況、年度工作計劃落實情況等內容。四是原則上次年6月底前，中央財政考核各地上年縣級基本財力保障狀況，對財力保障較好的地區給予激勵性獎勵；根據各地彌補財力缺口工作計劃，按一定比例撥付本年度保障性獎勵資金，同時清算上年度地方消化財力缺口的保障性獎勵。五是中央財政動態跟蹤缺口縣財力保障情況，包括缺口縣增加財政收入，上級增加對縣級轉移支付、缺口縣支出結構變化等。對3年后，即2013年仍存在縣級基本財力缺口的地區，中央財政相應扣減該地方的均衡性轉移支付或稅收返還，直接用于補助財力缺口縣。

2011年，是縣級基本財力保障新機制實施的第一年。據了解，財政部對各省市財政部門明確提出四點要求：一是要把中央測算到縣的重點生態功能區轉移支付、產糧油大縣獎勵資金及時、足額下達到相關縣市。二是要統籌地方財力和中央對地方性轉移支付，加大對財力保障缺口縣的轉移支付力度，其他一般性轉移支付和專項轉移支付也要向這些地區傾斜。三是對于采取以上措施后仍存在縣級財力保障缺口的地區，要進一步理順省以下政府間分配關系，適當調整財政體制，均衡省以下財力分配，提高缺口縣的財力水平。四是要指導縣鄉繼續深化改革，加強管理，嚴格控制和精簡財政供養人員，優化支出結構，提高資金使用效益，確保基本運轉需要和民生政策的落實。

可以預見，縣級的“苦日子”將漸行漸遠。

省直管縣

明年，財政省直管縣將全面實施。

按照三農專家李昌平的看法，縣域如果想發展，在省管縣的大前提下，需要省級更多的支持。現有的支持還遠遠不夠。

李昌平說，如果要發展縣域經濟，首先要了解一個問題：省管縣以后，縣級財政究竟處于一個什么樣的位置？換而言之，財權和事權乃至人權，都需要膨脹——這一點毋庸置疑——但到什么程度？由于實行省縣財政“直通車”，省縣之間實行項目直過、資金直達，減少了地市級中間管理環節的“中轉”，縮短了在途時間，提高了周轉速度。同時在扁平化的框架下，縣財政與省財政部門之間供需直接對接，上情下達和下情上達更加暢通，從而加快了運行速度，降低了行政成本，提高了辦事效率，避免了政策曲解和工作延誤，有效防止了管理效率遞減。

這本是省管縣的意義所在，也是財政省管縣體制對于縣級財政最大的扶持。但李昌平提醒財政人注意：在這種框架下，如果讓縣域財政健康發展，就必須賦予縣域財政與現有的市級財政幾乎完全對等的所有權利。“省直管縣”財政體制應明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例，相應增加省對縣的定額補助基數，將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還數額核定到縣，專項撥款、專項資金和轉移支付補助分配到縣等。

改革邏輯反思

在實現了縣級基本財力保障后，在實現了財政省管縣乃至行政省管縣后，依照省管縣的改革思維，縣會擁有一個美好的未來嗎？

作為一個研究財政多年的學者，財政部財科所副所長劉尚希自然希望作為國家財政根基的縣域經濟有長足的發展，但用一句比較大路的話來說，他對省管縣體制并不十分感冒。換而言之，他認為，以省管縣體制根本扭轉縣域經濟發展不利的情況，本身就值得商榷。

縣域經濟未能得到快速發展，是不是因為實行了“市管縣”體制呢？是不是由于“市管縣”而導致縣級財政的困難和農村的落后？流行的看法顯然是正面的回答，不少觀點正是基于這種認識，從而要求改革“市管縣”體制，并從財政體制入手，率先實行省直管縣。取消市管縣的邏輯是：只有這樣才能切斷城市對農村資源的汲取，才能讓農村快速實現自我發展，振興縣域經濟。

但劉尚希認為，改革開放之前并未實行市管縣的體制，但城市汲取農村資源恰恰是最多的時期。而市管縣體制的推行卻是在改革開放之后，總體上看，也是農村經濟得到快速發展的時期，大多數人口脫貧，農民生活得到大大改善。可見，城鄉關系的狀態，即農村支持城市，還是城市帶動農村，與市管縣體制沒有直接的聯系，相反的，卻是取決于對城鄉分治的認識以及二元體制的變化。把農村落后、縣鄉財政困難歸結為市管縣體制，顯然是不成立的。

在這種誤判的基礎上，實行“省直管縣”財政體制，進而實行徹底的省直管縣，帶來的是另一種公共風險：縣域經濟的發展被排斥在城市化進程之外，使農村的發展不由自主地陷入到“自給自足”的孤立發展狀態。在缺乏區域經濟分工與協作的條件下，在各個縣域范圍內推行工業化和城市化，重復建設、結構雷同、自成體系、低水平競爭等等現象難以避免。而城市支持農村，工業反哺農業的管道也就剩下了唯一的省級財政的轉移支付，地緣經濟意義上的支持、反哺機制則將隨著省直管縣體制的推行而斷裂。縣與縣之間的組織化、區域化、協同化也將隨之消退。不經意之間，農村可能再次落到了與城市相對立的境地。因此，盲目認為省管縣是治療縣域經濟的“良方”，是一個很危險的思想。

縣之美好未來，還需要有一個較長時間的探索。