2011:深化省管縣

近年來， 部分地區先后進行了“省直管縣”財政改革。在實踐過程中，改革試點工作為“省直管縣”財政體制的全面實施積累了廣泛的經驗。在此基礎上，2009年6月22日，財政部印發了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍。這標志著“省直管縣”財政改革全面提速，并有了具體的時間表。基于此，我們對一直參與財政省管縣各項工作的財政部財政科研所于長革博士進行了如下專訪，以期探尋2011年財政省管縣之道。

解決縣財政困惑

《新理財》：我們是否可以認為，財政省管縣體制是1994年分稅制的具體解決辦法和延伸？

于長革：他們之間有一定聯系，但說是關鍵可能更準確。分稅制的本質要求之一是合理劃分事權前提下合理的財權分割，也就是說，有幾級政府就應按稅種劃分方法配置幾級稅基，并各自具有獨立運轉能力。我國有五級政府層級，是世界上政府層級最多的國家。政府層級越多，則要求有更多的稅種與之匹配。但是，一個國家的稅種數量是受多種因素決定的，其中最主要的是公眾對稅收負擔的承受能力，國家不可能不考慮增加稅種數量對整個社會公平與效率的影響，通過任意設置稅種來適應政府級次的需求顯然是不明智的選擇。我國現有20個稅種，與其他國家相比并不算多，將20個稅種在5級政府之間分配在實踐中已可作出“無解”判斷。20世紀90年代以來，地方財政所反映的困難，在一定程度上正是由于政府層次過多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性所致。

有鑒于此，在中國財政體制改革進一步深化的關鍵時期，政府財政層級改革顯得越來越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，并適時輔之以“鄉財縣管”體制，逐步將政府財政層級從五級簡化為三級。“山重水復疑無路，柳暗花明又一村”，這是中國財政體制改革進一步深化的必然選擇，也是建立統一規范的分稅制之關鍵所在。

《新理財》：在剛剛閉幕的全國財政工作會議上，建立和完善縣級基本財力保障機制是一個重要的議題，您認為省管縣會對縣域經濟有較大的拉動嗎？

于長革：當然會有。改革開放以來，縣域經濟較快發展很大程度上得益于制度創新的推動。20世紀80年代初期實行的家庭聯產承包責任制，極大地調動了農民發展生產的積極性，促進了農村經濟大發展。20世紀90年代初中期，鄉鎮企業異軍突起，農村經濟又一次得到了快速發展。當前，伴隨著全面建設小康社會的推進，縣域經濟制度創新又進入活躍期，以“省直管縣”財政改革為代表的政府管理體制的創新和公共資源配置的變化，將對縣域經濟發展產生重要的影響力。

回顧與總結近年來部分地區進行的“省直管縣”財政改革試點，其在促進縣域經濟發展方面的成效是顯而易見的：一方面，“省直管縣”財政改革增強了縣域經濟的財力。縣級財政由省級統籌，加大了省對縣的財政轉移支付力度，增強了一些經濟基礎較弱的農業大縣的財政實力。隨著一般性轉移支付和專項轉移支付直接對縣，提高了縣級財政對資金的分配使用效率，市一級在資金分配中“上截省、下拿縣”等突出問題得到了有效解決。另一方面，“省直管縣”財政改革強化了縣域經濟發展的動力。隨著各種經濟與社會管理權力下放到縣，逐漸恢復了縣域經濟的完整性和綜合性，增強了縣級政府的調控能力，直接推動了縣域經濟的發展。

行政省管縣的先導

《新理財》：很多財政人關注財政向行政省管縣發展的進程，您可以幫我們分析一下財政省管縣之后的行政發展嗎？

于長革：我認為，行政和財政的省管縣要求并不矛盾。因為即使從行政上，市管縣體制也并不適合現在的情況。改革開放以后，隨著中心城市作用的增強，一些發達地區率先試行撤地設市，探索“市管縣”體制。但是，隨著我國市場化、城市化、工業化進程的加快，“市管縣”體制的弊端逐步顯現：一是“市管縣”體制從行政、財政等方面確立了市一級的領導與中心地位，各種管理權限集中于市級，削弱了縣級的自主權；二是縣級的資金和資源由市級政府集中管理和配置，在一些地方出現了資源和資金向城市聚集的傾向，相應減少了對農村基礎設施和農村社會事業的投入，嚴重制約了縣域經濟社會的發展；三是在當時撤地設市的過程中，一些地級市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而實際上，這些地級市的經濟實力與所轄縣（市）相差不大甚至還弱，不僅不能對縣域經濟起到輻射、帶動作用，往往還會限制和掣肘所轄縣（市）的發展，產生了一些問題和矛盾；四是行政成本隨之顯著增加。

為了克服上述弊端，進入21世紀以后，一些地區逐步推行“省直管縣”財政改革試點。“省直管縣”財政改革雖然僅僅限于財政體制，但它是“省直管縣”行政改革邁出的重要的先導步驟，為行政上的“省直管縣”體制奠定了基礎，創造了條件。隨著經濟和社會的發展，在有條件的地方，“省直管縣”將向減少行政層級的行政體制改革深化。所以，它們是相輔相成的，并不矛盾。

《新理財》：目的并不矛盾并不代表現在沒有矛盾？

于長革：當然。目前，“省直管縣”財政改革和現行“市管縣”行政體制并存，體制性摩擦在所難免。另外，以四川、河北、河南等為代表的“轄縣大省”因轄區內縣級個體規模偏小而數量較多，從而產生了“轄縣大省”的一些特殊矛盾。

障礙及問題

《新理財》：除了這些固有的問題，在具體執行過程中，又遇到了哪些問題呢？

于長革：比如財政“省直管縣”與行政“市管縣”之間的體制性摩擦問題，就比較突出。在現行的行政“市管縣”體制下，設區市政府要統籌管理轄區內所有縣（市）的經濟社會事務，但實行“省直管縣”財政改革后，設區市政府已無權運用省直管縣的財力，形成設區市政府與省直管縣之間體制上的不協調。從設區市來看，直管縣的財政權與設區市的行政權存在匹配錯位，設區市履行綜合平衡本地區發展的職責，市縣政府領導層認同的一些區域性政策行動，由于市縣財政的分離與管理權力限制，在落實當中存在體制性矛盾。從直管縣的角度看，縣級財政實行省直接管理后，財力和資金都由省統一對其結算、撥付，但其他的行政權限如人事任免權卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作，爭取理解和支持，縣級的工作難度增大，面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理。

《新理財》：據我們了解，有些財政人反映改革后省級財政管理單元的增加和管理半徑的擴大，致使省級財政感覺應對困難？

于長革：隨著交通運輸條件和信息網絡的發展，擴大管理幅度，減少管理層次的“省直管縣”財政改革總體而言是必要的和可行的，但對于下轄縣數量較多的“轄縣大省”來說，目前的改革也確實遇到了與管理幅度相關的困難問題。以河北省為例，2009年3月1日，河北省實行“省直管縣”財政改革后，省級財政面對的管理單元從原來的11個驟然增加到103個。陡增的管理對象數量和迥異的各縣縣情，對省級財政管理工作提出了嚴峻挑戰，包括如何以省級財力合理滿足各市、縣經濟社會均衡發展的調控需要，如何保證轉移支付資金分配的科學、有效和配套資金的及時到位，如何實現對眾多市、縣財政部門權力的有效監管以防止管理“盲區”的出現，等等。

《新理財》：對于在省管縣中被“剝削”的市級財政，他們不會有想法嗎？

于長革：問題還是有的。“省直管縣”財政改革之前，市域內按區域產業協調發展的格局推進，內部競爭易于通過管理而相對弱化、隱形化。而改革后，設區市與省直管縣在財政上屬于平行關系，由過去共同追求區域利益最大化的“父子”關系轉變為追求個體利益最大化的競爭關系，市、縣政府間競爭開始明顯化。在現實生活中，設區市從自身利益出發，自然選擇將財力更多地投向市自身，發展城區經濟，培植本級財源，設區市與直管縣之間“爭收爭利”現象日益顯現。此外，市與縣的關系疏遠后，一些市縣幫扶結對開發的園區、項目，由于財政管理關系的變更，最終導致不了了之的結局。

不僅是市財政，縣級財政也有他們的苦衷。改革后，直管縣財政部門工作人員要直接“跑廳”，往往開始的感覺是“差著輩兒了”，不熟悉，有拘束感和距離感。省廳業務處的同志也確有“忙不過來”之感，從而對眾多直管縣“跑廳”公務人員的接待交談，也不能夠像原來對待設區市那樣細致周全，這方面的問題也引出了不少不滿意的反應。但客觀地說，從目前來看，“省直管縣”財政改革不存在任何前瞻視野上感覺今后會過不去的“硬障礙”，現階段反映較強烈的問題許多是過渡過程中階段性和磨合性的，可通過改革逐步消化。

未來展望

《新理財》：有人說，2012年全部實行省管縣有一刀切政策的嫌疑。

于長革：這可能是因為現有的政策不夠細致給人的錯覺。但鑒于我國地域遼闊，地區間差異較大，“省直管縣”財政改革也確實不宜采取同一模式，而應因地制宜，區別對待。具體模式有兩種，一是形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶4個直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等計劃單列市，要加大推進“撤縣建區”的力度。二是新疆、西藏、內蒙古等民族自治地區，要維持目前的行政管理格局，并逐步向縣級單位下放一些權力，為適時推行“省直管縣”財政改革創造條件。三是除上述兩種情況外的大部分區域，要積極推進“省直管縣”財政改革，爭取盡快全面實施。

《新理財》：請您對2011年的省管縣工作提一點建議？

于長革：建議談不到，只能說是我的一些感想。首先要充分發揮設區市在區域協調發展中的帶動作用。“省直管縣”財政改革雖然對市縣利益格局作了重新調整，使縣域經濟的發展與市級財政的關聯度減弱，但由于市縣經濟聯系千絲萬縷，區域中心城市的中心地位客觀存在，市對縣仍然會產生區域經濟發展中的輻射、帶動與協調作用。因此，市財政要積極作為，繼續發揮中心城市的核心、龍頭和支撐作用。為了給設區市留下必要的發展空間，設區市周邊的縣一般不要確定為省直管縣，而應在條件成熟時改為市轄區，以擴大中心城市規模，充分發揮中心城市的輻射帶動作用。目前，對于條件已具備的某些近郊縣可盡快操作，改設市轄區，即借鑒浙江等地經驗，撤縣設區，改變市縣同城、近城格局，減少縣數量。

其次，針對以四川、河北、河南等省為代表的“轄縣大省”在實施“省直管縣”財政改革過程中遇到的管理半徑難題，最根本的解決辦法是酌情調整這些省份的縣級行政區劃，減少縣（市）數量，擴大縣（市）規模，以降低“省直管縣”財政體制下的管理對象總量，直至合理、可控范圍之內。這一事項相當敏感，需周密考量，從長計議，漸進推行。具體調整思路為：一是適當合并部分幅員較小的縣，減少縣級行政區數量，調減縣域管理規模。二是酌情將一部分縣（市）升格為省轄市。有些縣（市）區位分布合理，經濟實力較強，城市化水平高，可考慮升格為地級市，由省直轄，同時按照“地域相鄰，經濟互補”的原則將一兩個縣并入該市，使其成為市轄區。至于省級行政區的調整，更需等待全局條件的成熟和必要的機遇。

對于目前“省直管縣”財政改革中存在的財政直管而行政未直管所引發的體制摩擦問題，應注意總結學習浙江等地長時期“市縣行政不同級而財政同級”積累的經驗，減少摩擦和不愉快因素。如人大代表的名額分配和區域代表性，應當實事求是地做出合理化調整。當然，解決上述問題的根本出路還是在于今后“省直管縣”從財政向行政的過渡。下轄縣（市）較多的省份，應以可能的縣級行政區劃調整為切入點，積極研討、適時推行“省直管縣”的行政改革。起步階段可先選擇經濟較發達的縣（市）率先試點，給縣級政府較充分的經濟社會事務管理權限，享受與設區市相同的人權、事權和財權，然后在總結試點經驗的基礎上逐步擴大范圍，設計可行的漸進方案，最終完成“省直管縣”從財政向行政的過渡。