中國貧富差距調控對策

縮小貧富差距、維護公平正義和實現共享發展成果是科學發展觀所要求的基本價值取向。要實現在社會穩定中推進改革，在改革發展中促進社會穩定，應妥善解決好貧富差距擴大的問題。我們認為，解決貧富差距問題，應準確把握目標定位、總體思路和邏輯順序，找準近期工作的重點，在發展中控制貧富差距的進一步擴大，同時，完善相關制度建設，構建控制貧富差距進一步擴大的長效機制。

準確把握目標定位和總體思路

調整收入、財產分配是各方利益的博弈，涉及很多利益的根本性調整，消除貧富差距、實現和維護公平，不僅僅是收入分配、財產分配等經濟問題，還涉及公民權利、社會地位、民主施政、自由平等、公共服務、司法公正等政治和社會領域。因此，應明確控制貧富差距擴大的目標定位、總體思路和邏輯順序。

1、目標定位：在發展中控制貧富差距擴大。結合我們對當前和未來時期我國經濟發展和貧富差距的基本判斷，以及對貧富差距及其風險的理性分析，我們認為，近期應將解決貧富差距問題的目標定位于“在發展中控制貧富差距”。換言之，縮小貧富差距是長遠目標，但經濟是基礎，經濟發展水平的高低影響著生活質量、文化教育，直至社會和諧。追求公平的同時也要講求效率，公平是講求效率基礎上的公平。因此，解決貧富差距問題的近期目標是控制貧富差距繼續擴大的趨勢，緩解社會不滿情緒和矛盾。

2、總體思路：調節貧富差距要從起點入手。起點公平，過程公平，而參與者的基本能力又不因經濟、社會因素而懸殊，經過市場競爭，即使存在收入、財產上的差距，那也是公平的。收入和財產是財富分配的結果，而消費，特別是公共消費是財富分配的起點。因此，政府應將調節貧富差距的著力點放在調節消費差距上，要從消費入手縮小能力差距?？刂曝毟徊罹嗖皇窍毟徊罹?，也不可能消除貧富差距，而是盡可能將貧富差距控制在經濟社會可承受的范圍內。政府在調節貧富差距的過程中，要注意方式方法，防止政府自身的干預帶來的負面效應，如個人所得稅的“逆調節”。

3．邏輯順序：按照“消費差距——收入差距——財產差距”的順序次第推進。解決貧富差距問題，不僅要有準確的目標定位和總體思路，而且要遵循合理的邏輯順序：按照“消費差距——收入差距——財產差距”的順序次第推進。首先控制消費上的差距，其次控制收入上的差距，最后控制財產上的差距。消費是人的生產和再生產過程，人的素質，包括身體素質、文化素質、道德素質和技能素質等，都取決于消費的狀況和水平。食品消費、健康消費決定一個人的身體素質；基礎教育、高等教育、技能培訓等則決定文化、技能等方面的素質。從長遠看，收入分配是具有決定性的因素，但消費是第一位的，因為消費直接影響人的生存，影響社會勞動力的再生產，影響人力資本的形成，影響整個社會人力資源的可持續發展。從結果的干預變成對起點的干預，消費是最重要的著力點。只有從起點上解決問題，在能力上縮小差距，貧富差距才可能縮?。蝗后w性的能力差距小了，群體性的貧富差距也才可能縮小。因此，政府應在提供基本的社會公共服務，滿足低收入人群的基本福利和公共消費，縮小消費差距的基礎上，增加低收入者的收入，縮小收入差距。收入差距的緩解和縮小，一方面為消費提供持續的保障，另一方面也為控制財產上的差距提供了可能。消費差距的縮小，即能力差距的縮小是前提，只有消費差距縮小了，才可能進入良性循環。從起點上調節差距，從當前和長遠來看，都是很重要的。如果起點調節不到位，僅僅利用稅收等手段調節收入、財產分配結果，容易產生稅收幻覺。

找準近期重點，在發展中控制貧富差距進一步擴大

調節收入分配不公，縮減貧富差距，是政府干預社會，提供公共服務的一個重要方面。在發展中控制貧富差距進一步擴大，近期應重點從以下四方面入手：

促進基本消費平等化，從改善公共消費角度為社會提供托底性保護。在市場經濟條件下，我們無法實現每個人的財富和收入均等，但基本公共消費應大致平等。政府有責任保證公眾的基本生活需要，只有這樣，才能實現國家的穩定和社會的和諧。從改善公共消費角度為社會提供托底性保護，一是實施社會救助，保障貧窮者的基本消費。對于大量的低收入者而言，社會救助屬于兜底性的社會保護，可以確保其基本生存狀態不至于惡化到難以生存的地步。二是保障基本公共生活需求，防止由此造成的絕對差距。

現代社會的消費越來越具有公共性，居民個人對公共消費的依賴程度不斷上升，收入差距縮小不見得消費差距也會縮小。例如教育消費、健康消費，不能說給低收入者增加補貼就能解決，如舉辦農村教育不是給農民一些錢就能替代的。消費包括公共消費和私人消費。僅僅靠私人消費來提升能力，也就是人力資本的積累是非常有限的，還得靠公共消費，也就是政府向廣大民眾提供公共服務消費。從公共消費角度確保低收入階層的基本公共生活需求。其中，既包括對低收入群體的保障，如城鄉“低?！币约按龠M就業等，也包括普惠性質的基本公共服務均等化；既包括“給錢”，也包括“給機會”，提高其能力。具體而言，促進公共消費，解決公共服務領域的機會公平問題。主要包括受教育機會的公平和享受基本醫療服務和社會保障機會的公平。政府要加大對基礎教育的投入，特別是加大對中西部地區轉移支付的力度，保障不同家庭的孩子有公平接受優質教育的機會，職業教育和技能培訓要向困難群體傾斜，通過職業教育和培訓盡快提高農民、農民工等低端勞動者的收入水平，縮小貧富差距。健全學生資助制度，保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育。同時也要鼓勵和規范社會力量興辦教育。加快發展公共衛生，重點加強基層公共衛生服務網絡建設，保障基本醫療服務。

加強對公共產權收益的管理，實現全民所有資源產生的收益為全民共享。公共產權（資源）屬于全民所有，公共產權（資源）收入是政府收入的重要組成部分。財政應改變這種只重稅收的觀念。應創新制度，將公有制背景下的公共產權（資源）收益明確為各級政府所有，一方面可以限制目前一部分人不合理的高收入來源，另一方面政府可通過非稅收入形式充實財政收入來源，籌集更多的資金用于低收入者的保障。改革公共產權（資源）資本化過程中的收益分配制度，調整和創新公共資源配置機制，實現公共資源公平而合理的配置，使各個地方、各個階層的人都能普遍分享公共資源合理配置的利益，確保公共產權收益真正為全民享用。礦產資源在開采使用過程中，會產生諸如礦難、生態災難等大量的社會成本。應加強對公共產權收益的管理，加大對國有企業收益的分配，健全國有資本經營預算制度和壟斷行業特別收益金制度，完善資源產品定價機制，建立健全土地、礦產資源有償使用制度，規范交易行為，維護國家利益，保障所有者權益和經營者的合理收入。從制度上完善公共資源進入市場的相關制度，避免公共資源進入市場的大量流失。

完善社會保障制度，做到全覆蓋。社會保障作為社會發展的“穩定器”、經濟運行的“減震器”和維護社會公平的“調節器”，能夠在保障人民基本生活、維護社會穩定方面發揮積極作用。目前，我國的社會保障體系還不健全、不完善，城鎮社會保障覆蓋面窄，保障水平低，在農村基本上還沒有建立社會保障制度。因此，要在建立起良好的個人收入分配信息系統的基礎上，按照廣泛覆蓋、共同負擔、基本保障與補充保障相結合的原則，進一步完善包括養老、醫療、失業、最低生活保障等的全方位、多層次的城鄉社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面，著力解決社會保障待遇差別過大的問題。盡快出臺《社會保障法》以及與其相配套的法律法規，以加強社會保障體系的法律保障。逐步完善社會保障籌資機制，是完善社會保障制度的重要方面。是否開征社會保障稅，要考慮如何籌資更富有效率，考慮社會保障籌資是否有利于消費風險降低，促進消費均等化。

完善稅收的收入功能，兼顧調節功能。收入功能是稅收固有的功能。控制貧富差距，政府首先要完善稅收的收入職能，為政府籌集及時足額的財政收入，為財政支出提供托底和保障，縮小貧富差距。在完善稅收收入職能的基礎上，應兼顧稅收的調節職能。一方面要建立公平合理的稅賦制度，保證納稅比率與人們的實際收入掛鉤；另一方面要通過稅收的再分配，提高整個社會的福利水平，使低收入者的生活得到保障。既要注重收入和消費等流量因素的稅收調節，也要注重對財產等存量因素的稅收調節。完善個人所得稅、消費稅、房產稅等，發揮其在調節貧富、促進公平方面的積極作用。應該注意的是，稅收在調節貧富差距方面的作用畢竟是有限的，應避免將稅收過于工具化，賦予稅收過多的調節使命。

加快推進相關制度建設，構建控制貧富差距擴大的長效機制

1、盡快破除城鄉二元分治的體制，以城鎮化帶動城鄉一體化。當前，城鄉二元結構尚未得到根本改變，總體而言，區域差距和城鄉差距還在持續擴大，“一條腿長、一條腿短”的局面制約了國民經濟平穩快速發展。因此，要在加快推進城鎮化的過程中打破城鄉二元分治的體制。逐步消除在戶籍管理制度、社會保障制度、勞動力流動政策、行業壟斷、企業用工制度等方面的制度障礙。目前，造成城鄉居民制度歧視的戶口問題在一些地方已經取消，但農民進城后引發的社會問題應得到妥善解決，警惕城鄉二元結構演化為城市二元問題。應建立統一的勞動力市場，打破城鄉、地區以及所有制等方面的市場分割，讓勞動者在平等競爭中得到合理的報酬，以過程公平促進勞動者發展機會的公平。

2、進一步完善促進區域之間協調發展的財政經濟體制和政策。近年來，為促進區域經濟協調發展，國家出臺實施了對口支援、西部大開發等一些區域發展政策，這些政策在促進區域間差距縮小方面發揮了積極作用。今后，要加快西部開發和中部崛起戰略步伐。加快西部地區的經濟發展，以經濟發展帶動西部居民收入的增長，縮小與東部發達地區居民收入的差距。明確中部發展的戰略定位，實現中部社會經濟的振興，控制和扭轉區域差距繼續擴大的趨勢。在繼續貫徹落實好這些政策的同時，應在財政體制上考慮對欠發達地區給予更多的照顧。

3、深化國有企業壟斷性行業的收入分配制度改革。進一步推動經濟體制改革，加大對政府機構的改革力度，轉變政府職能，徹底實現政企分開，消除行政壟斷的制度根源，削弱對一些壟斷行業的行政控制，逐步取消行業的進入壁壘，創造公平的市場競爭環境，促進行業的開放與競爭。認真貫徹落實《反壟斷法》，對壟斷企業的壟斷行為進行嚴格的法律限制，并完善相關制度，保證反壟斷工作能落到實處。深化壟斷行業收入分配制度改革。進一步完善對壟斷行業工資總額和工資水平的雙重調控政策。加強對壟斷行業單位內部收入分配的制度約束，建立根據經營績效、風險和責任確定薪酬的制度，確定經營者與職工收入的合理比例，限制各種不合理的高收入和職務消費。完善監管辦法。

4、統籌考慮，逐步完善公共部門的收入分配制度。公共部門的收入分配制度，既涉及到政府部門的行政成本，也涉及到公共部門與非公共部門的職工收入對比。因此，公共部門的收入分配制度改革應通盤考慮，避免零敲碎打和“一事一議”。完善公共部門收入分配制度，不僅要統籌考慮行政單位和事業單位的收入分配制度，而且要統籌考慮行政單位和事業單位內部的收入分配制度。如教育部門的收入分配制度改革，要把規范和完善義務教育階段、高中階段、高等教育階段教師的績效工資等收入分配制度改革通盤考慮，避免同類地區各類教師的工資待遇差別過大的情況。

5、加大對勞動者權益的依法保護力度。一是完善立法，建立城市、農民工及農民的最低工資制度。工資是廣大職工群眾的主要生活來源。應在經濟發展的基礎上，逐步提高廣大職工的工資收入水平，確保每個職工共享改革發展的成果。最低工資制度可以保證勞動者的最低勞動收入，有助于縮小勞動收入差距。根據國民經濟和社會發展水平、物價指數等因素逐步提高最低工資標準，健全企業職工工資隨企業效益增長而增長的正常機制；及時發布勞動力市場工資指導價位，指導企業合理增長職工工資，更好地發揮最低工資制度“保低”的作用。同時，應將促進職工工資正常增長和提高低收入職工工資水平納入國民經濟和社會發展總體計劃，并作為各級政府及其主要負責人的考核目標，確保廣大職工工資增長的機制穩定。

二是積極發揮全國總工會的作用，保障勞動者的權益。工資集體協商制度是市場經濟條件下保證職工工資增長的重要途徑。應積極發揮全國總工會的作用，加強政府宏觀調控指導，逐步在各類企業探索工資集體協商制度，創造條件推行區域或行業工資集體協商，解決勞動者不敢談、不會談的阻力和壓力。進一步強化職工民主參與、民主管理、民主監督的力度，督促企業工資分配信息公開、透明，切實保障勞動者的權益。

6、在法律上加大對非法收入、非法財產、資源性收益的監管和打擊。一是在法制層面嚴厲打擊非法收入、非法財產。完善社會主義市場經濟體制，消除歧視性政策，規范市場管理，建立公平競爭的市場體系，使各類市場主體享有均等的競爭機會。進一步規范收入分配秩序。堅決打擊取締非法收入，規范灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序，讓公平正義之光照耀收入分配領域，控制收入差距擴大。堅決反對， 并逐步鏟除那些不合理貧富差距的形成條件。通過完善法律、制度與政策，切斷不合理收入的來源，嚴厲打擊各種非法收入、非法財產的攫取者。

二是建立完整的公共產權制度，加強公共產權、國有資產的保護力度。應在法律中進一步強調和明確公共財產全民所有，神圣不可侵犯。近年來，我國逐步制定出臺了國有資產法、土地法等法律，但這些法律都是從各自的角度規范，相對而言，比較零星分散，例如，已出臺的《國有資產法》僅規范非金融類國有資產，并不包括國有金融資產。缺乏整體上較為全面的維護國有資產收益的法律制度，難以形成對公共產權的完整保護。今后，應建立完整的公共產權制度，加強公共產權、國有資產的保護力度，讓改革開放、經濟發展的成果惠及到普通勞動者。

相關鏈接

中國財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上關于今年合理調整國民收入分配關系的講話實錄：

實施有利于擴大就業的財稅政策。支持建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。完善對壟斷行業工資總額和工資水平的雙重調控政策，健全壟斷性企業資本收益的收繳和使用辦法，對企業高管人員實行限薪，規范服務消費，并強化監督管理。分布實施個人所得稅改革，降低中低收入者相對稅負，強化對高收入的調節。增加財政補助規模，提高城鄉居民特別是中低收入者的收入，切實減輕困難群眾在教育、醫療、住房等方面的負擔。保護合法收入，調節過高收入，取締非法收入，推動形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。