省直管縣與社會自治

我要討論的是“省管縣”與社會自治之間的關系，即究竟怎樣處理一個民族怎么自治的問題。不妨看一下歷史，中國的行政層級，或者叫政府層級，有不斷自我膨脹的趨勢，有不斷加多的趨勢，每一個歷史階段都是這樣的。

管理層級膨脹

從最早秦建立郡縣制時代開始，秦滅六國建立中央集權的政治，是中國歷史上最大的一次變化，這個變化一直影響到現在。郡縣是中央集權，皇帝是老大，會派出若干人管理郡，再派若干人管理縣，皇帝就面臨一個問題，派出去了36個郡，幾百個縣，怎樣監督郡守和縣令?

秦很快滅亡了，郡到漢代的中期增加到80個，人很多看不過來，這個時候皇帝必須想個辦法，就派出了刺史，分13部刺史，這個時候像現在的地級市一樣，逐漸的再演化，刺史變成了一級常設的行政管理層級，變成了一級政府。

到后來三國的時候，割據的都是刺史，后來改成州，比如劉備是豫州刺史，還有荊州刺史，袁紹是冀州刺史。本來體制上沒有的州，就這樣變成了最重要的行政實體了。行政管理內在的邏輯推動現實朝著法律根本沒有想象到的方向演進，自然演化。州的架構是自然地演化出來，沒有事先設計。

我們看到這個例子說明了某種特定的權力，或者是政府的架構下面，在一定的情況下，政府的管理層級會傾向于增加，這是秦治的定理，這是政治學上的定理。我們可以擴展一步，第一層級的行政單位數量比較少的話，比如秦治，郡縣制的情況下，只有36郡的時候，像當代中國省的數目比較少，意味著每一個省管理縣的數目非常大，必然會在省和縣之間出現一個政府層級，這是可以引申出來的定理。

控制代理人

在特定的制度條件下——這個特定指的是權力是自上而下授予的，時刻面臨監督代理人的問題。在經濟學里面也是這樣的，委托代理關系，一個小老板雇五六個伙計開一個小飯館，每天從7點到11點監督這些人，完全可以監督過來。如果現在開一個大的餐廳，雇80個人，就必須分成不同的部門，要雇部長進行監督，就面臨監督部長的問題，再設立機構監督部長。

一級級的委托代理問題，始終是秦治最高統治者面臨的基本問題，所有的政治創新，制度創新都是為了應對這個問題。不是為了提高政府的公共品的供應能力，從來不是從這個角度考慮問題的，唯一的角度是提高監督控制的能力，提高掌握最高權力的人控制代理人的問題。

我相信這次我們提的所謂“省管縣”，我自己的預言是很難擺脫歷史的怪圈，除非加一個條件——就是社會自治，雖然結論是比較悲觀的。

社會自治

為什么在原有的政府架構和內在邏輯下是沒有辦法解決這個問題的?歷史上，每一個統治者也會發現行政層級太多，都想把官員砍下一點，精兵簡政削減行政開支，最后都放棄了努力。下面的人會告訴他如果把地級行政公署撤了，縣太爺就沒有人管得住了，會瘋狂的掠奪臣民，然后臣民會造反，皇上最后一想還是把地級行政公署的首腦都保留下來。

要解決這個問題必須回到另外一套社會治理的模式，進入另一個軌道，就是要走出秦治的軌道。這也是有可能的，中國從周、春秋的政制走到秦的專制政制已經轉了一個彎，再轉一個彎是可能的，只是難度比較大而已，而且需要一些比較困難的條件。

“省管縣”落實的話有一個重要的條件就是社會自治，在現在的體制下地級市有必然性，主要問題是省級政府要監督縣級政府。但是需要注意，這一點是傳統的政治下，明清是這種特征，到了當代還有另外的因素，我們希望政府承擔起更多的職能，比傳統的政府更多的職能，比如發展經濟。這個含義是現在的縣級政府，或者是各級政府，職能要遠大于傳統的政治下的各級政府，這樣的結構使監督政府的必要性更強了，縣級政府要不斷的發展經濟，就會出現大面積貪污腐敗的可能，這就需要更加嚴厲的監督，就使地級市政府成為沒有辦法取締的政府。

歐美模式

說到社會自治，講一下我去歐洲的見聞，這里的城市一開始是通過商業結合在一起，政府起源的基本模式通過小群體的自治逐漸聯合協商，組成政府意義上的治理。這樣的市政府自己權力是絕對的，是主權單位。他們共同的簽訂一個協議，組成一個同盟就叫一個國家，德意志地區的漢莎同盟存在了幾百年，類似國家意義上的政府。漢莎同盟就沒有必要監督市，這個權力不是自上而下授予的，就沒有監督的必要。是要靠憲章和法律，每個人都承諾遵守的契約維持同盟的運轉。

我們看看美國政府是怎樣形成的?第一步是市鎮自治，然后是城市，共同組成一個州，再通過一個契約也就是憲法組成聯邦。沒有辦法想象聯邦政府派出一個什么人監督州政府。美國這樣的政制之所以能夠正常運轉，因為每一個政府，不管是市政府，還是州政府，聯邦政府所要管理的事務非常少，每一級政府官員的權力是非常的有限，每個上級政府沒有必要監督下級政府，之所以沒有必要也是因為每級政府都受到民眾的直接監督。

自上而下到自下而上

我們不必說完全借鑒美國的政治、歐洲的政治，但是人家的政治體制揭示了一個原理：一個有限政府必然要以社會自治為基礎的，要去除政府自我膨脹和政府層級膨脹的內在趨勢，就必須改變政府成立的基礎，必須讓政府由自上而下授權轉換到自下而上授權，這兩者之間也許不是絕對的。

我們可以在中間地帶建立某種新的政府架構，我們可能會有自上而下的授權的部分，比如省級是中央政府的派出機構，就采用這種方式；省下的縣級應該是自治的機構，適宜采取自下而上的授權方式。我自己覺得中國最合理的、最可行的自治實體應該是市鎮，我們可以看到廣東、浙江的鎮的建制已經大到完全可以做市，可能有幾十萬人口的一個鎮，產業的規模已經非常龐大，本身有一個商業群體，經濟有一定的同質性，完全可以作為自治的實體存在。

村級的自治基本上沒有政治的意義，根本不足以成為政府，村民很貧窮的，沒有錢都不知道怎么自治，自治的含義是自己供應大部分的公共品，一個村莊是沒有辦法達到的，但是一個鎮是可能的，尤其是發達地區的鎮，完全可以成為一個很好的小城市，像我們在歐洲和美國看到的一些城市。

這樣混合著自上而下、自下而上兩種授權的模式，也許是中國進行行政體制改革可取可行的模式。

（作者供職于九鼎公共事務研究所，本文根據其發言整理）