同地同價政策對水利工程土地補償補助費用的影響

劉卓穎,姚玉琴

(水利部水利水電規劃設計總院,北京 100120)

1 研究背景

2004年10月國務院辦公廳出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》[1],提出“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價,征地補償做到同地同價,國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。”所謂同地同價,即指在同一區片內,不同宗地的征地補償標準相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差異[2-3]。截至2010年年底,全國絕大部分省(自治區、直轄市)人民政府都按照國務院同地同價的原則要求,結合各地的實際情況發布了征地統一年產值標準和區片綜合地價,土地的補償補助費用大多為統一年產值的20～30倍,土地補償標準有了較大的提高。目前,交通、鐵路等工程建設的土地補償補助費用已經按照同地同價的原則執行。

與高速公路、鐵路等線性工程相比,水利工程具有明顯不同的建設性質和征地范圍。水利工程是國民經濟發展的重要基礎設施,具有顯著的公益性特點,水利建設投資主要來源于中央和地方各級政府預算內資金和其他財政性資金,基本不具備市場化運作、多元化投資建設的條件。因此,國家對水利基礎設施建設給予了大力鼓勵和扶持。當前和今后一段時間內,水利基礎設施建設任務仍然十分繁重,需要繼續得到國家扶持。水利工程建設期長、淹沒損失大、占地范圍廣,往往同一個工程涉及不同縣、鄉甚至不同省(區)大面積的土地淹沒、大規模的人口遷移和經濟社會系統的重建。長期以來,水利工程建設征地補償和移民安置依據現行的《中華人民共和國土地管理法》[4]和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》[5],耕地補償補助費用為該耕地被征收前3年平均產值的16倍(以下簡稱16倍法),實行開發性移民方針,采取前期補償、補助和后期扶持相結合的辦法。若水利工程建設征地采用同地同價原則進行,會引發一系列矛盾和問題。首先,對于同一個工程,在不同行政區域的區位相鄰、條件相似的土地,特別是跨省級行政區的土地,由于其補償標準由各省(區)確定,往往差別較大,會造成由征地補償標準不同引發的矛盾,同地同價政策難以執行。其次,與現行《中華人民共和國土地管理法》、國發[2004]28號文中規定的“大中型水利、水電工程建設征地的補償費標準和移民安置辦法,由國務院另行規定”以及《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》都存在政策上的不協調和不連續。第三,土地補償同地同價政策對應的移民安置方式基本上為一次性貨幣補償和由5個子系統組成的社會保障系統安置[6],與現行的水利工程建設移民采用農業生產安置為主、其他安置為輔的安置方式和移民方針有較大沖突[7]。第四,隨著補償標準的提高,同地同價政策下水利工程的土地補償補助費用也會有較大提高,這會對公益性水利基礎設施的建設和發展產生較大影響。

筆者選取具有代表性的水利工程研究樣本,計算比較同地同價法和16倍法2種補償標準下的土地補償補助費用,分析研究同地同價政策對水利工程土地補償補助費用及標準的影響。

2 研究樣本

選取了24個已經過初步審批的擬建大中型水利工程。所選水利工程具有以下特點:①總建設征地面積為69740 hm2(占“十二五”期間水利工程初估土地需求量50萬hm2的14%),其中耕(園)地面積為22372 hm2,占總建設征地面積的32%。②涵蓋了大部分國家重點水利工程,如峽江水利樞紐、大藤峽水利樞紐、古賢水利樞紐、引漢濟渭工程、黔中調水工程等。③涉及東部、中部、西部和東北的11個省(區),如浙江 、江蘇 、山西 、江西 、湖北 、河南 、廣西 、陜西、貴州、云南、黑龍江等。④在24個水利工程中,水庫工程有14個,占總數的58%,如河口村水庫、林海水庫、欽寸水庫、德厚水庫、落久水庫等;線性工程有10個,占總數的42%,如浙江省太嘉河整治工程、平湖塘拓浚延伸工程、洞庭湖荊南四河堤防加固工程等。⑤涉及城市建設用地的水利工程有3個,即擴大杭嘉湖南排工程、走馬塘拓浚延伸工程以及大東湖水網連通工程。總之,選取的樣本在多個方面具有較強的代表性。

3 研究方法和內容

基本依據《土地利用現狀分類》[8]中的土地一級分類標準,將土地分為耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地共12類開展研究。由于水利工程移民安置的特殊性,對商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地等地類并未按征(占)用的實物進行補償,而是結合移民安置方式和安置規劃納入規劃指標進行征收,不具對比性。此外,對收益較大的魚塘、葦塘、藕塘等地類在水利工程土地補償中以塘地予以單列。因此,本文僅針對具有較強對比性、列入水利工程土地補償項目的耕地、園地、塘地、林地、草地、水域及水利設施用地、其他土地等7類土地進行對比分析和研究。

4 研究結果

各類土地補償標準的變化及對比見表1。由表1可知,24個工程中列入補償項目的耕地、園地、草地等7類土地的征地面積共計66100 hm2,其中耕(園)地面積占34%,水域及水利設施用地和其他土地面積占45%。采用現行的16倍法計算土地補償補助費用為885269萬元,補償補助平均單價為13.4萬元/hm2;采用同地同價法計算則補償補助費用提高至 1530800萬元,補償補助平均單價為23.1萬元/hm2。采用同地同價法相比現行的16倍法補償標準總體增長73%,各類土地補償標準均有所增長,其中其他土地、水域及水利設施用地和草地的補償標準增幅分別約為原有補償標準的8倍、2倍和3倍;耕地、園地及林地增幅不大,僅為28%,33%和46%;塘地的補償標準略增15%,增幅遠低于總體水平。采用同地同價法相比現行的16倍法耕(園)地補償補助費用占總費用的比重由73%降至55%,降幅為18%。下面詳細分析采用同地同價法后,不同區域、不同省(區)、不同工程類型、不同土地用途補償標準的變化。

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4.1 不同區域補償標準增幅

將24個工程劃分為東部、中部、西部、東北等4個區域,分析不同區域補償標準的變化。結果表明:中部區域補償標準增幅最大,達105%;西部區域補償標準增幅基本達到總體增幅水平,為80%;東部區域補償標準提高不大,不及全國平均增幅,僅為12%;而東北區域補償標準下降了5%。補償標準提高最大的地類仍為其他土地、水域及水利設施用地和草地,增幅達4～10倍。

4.2 不同省(區)補償標準增幅

24個水利工程涉及 11個省(區),按不同省(區)對補償標準增幅進行整理分析并與總體增幅對比可知,陜西、山西、湖北三省的補償標準較73%的總體增幅提高較大,補償標準增幅分別為238%,171%和142%,其余大部分省(區)的增幅低于總體水平,其中浙江、江西、廣西三省的增幅均在10%以內,而黑龍江和云南補償標準則略有下降。河南、云南、黑龍江的耕地、園地、塘地的補償標準甚至低于原有水平。

4.3 不同工程類型補償標準增幅

按水庫工程和線性工程2類整理分析24個水利工程補償標準的變化,見表2。由于占地范圍和占地類型存在較大差別,較之原有補償標準,水庫工程土地補償標準的增幅(78%)明顯高于線性工程補償標準的增幅(42%)。2類工程中耕(園)地、塘地、林地補償標準的增幅較為接近,而水庫工程中草地、水域及水利設施用地和其他土地補償標準的增幅遠高于線性工程中同類土地補償標準的增幅。

表2 不同工程類型補償標準增幅對比 %

4.4 不同土地用途補償標準增幅

同地同價政策針對集體農用地和城鎮建設用地的征收標準采用統一年產值倍數法或區片綜合地價法。水利工程涉及大面積城市建設用地的項目不多,文中涉及城市建設用地的水利工程有3個,即無錫市的走馬塘拓浚延伸工程、杭州市的擴大杭嘉湖南排工程、武漢市的大東湖水網連通工程。對不同用途的土地補償標準的變化進行整理分析。結果為:城鎮建設用地的補償標準增幅達101%,其中尤以水域及水利設施用地和耕地的補償標準增幅較大,分別為440%和77%;集體農用地補償標準增幅基本上與總體增幅相當。

5 結論與展望

5.1 結論

a.由于補償補助倍數普遍有所提高,同地同價政策下水利工程各類土地的補償標準較現行的16倍補償補助標準均有所提高,總體增幅為73%,其中耕(園)地補償標準增幅為30%左右(未考慮價格水平的不同)。由于現行補償政策下草地、水域及水利設施用地和其他土地補償標準較低等緣故,導致同地同價政策下這些土地的補償標準有極大幅度的提高。

b.同地同價政策下耕地、園地、塘地、草地、其他土地的補償標準均在30～37.5萬元/hm2范圍內,基本上體現了同地同價的原則。

c.由于區位、經濟社會發展以及同地同價政策制定的導向和目的等方面存在差異,經濟較為發達、現有土地產出較大、土地資源較為緊缺的江蘇、浙江等東部省(區)補償標準增幅不大,中西部的山西、陜西、湖北等省(區)則有較大提高,而江西、廣西、云南、黑龍江等省(區)的增幅很小甚至部分地類的補償標準略有下降。

d.由于占地范圍及占地類型有較大差別,水庫工程淹沒土地補償標準的增幅遠大于線性工程土地補償標準的增幅,且草地、水域及水利設施用地、其他土地等地類增幅較大。

5.2 展望

a.由于各地發布及文中采用的大多為各地最低年產值征地標準及征地區片綜合地價,且水利工程大多分布在較為偏遠的地區,采用的補償標準本身相對較低,且各地區補償標準差別較大,因此,水利工程土地補償標準73%的總體增幅應為最低增幅。更為翔實的測算需結合樣本工程的選擇進一步開展工作。

b.同地同價政策對應的移民安置方式大多為一次性貨幣補償方式,相對于水利水電工程移民安置規劃中的種植業安置、社會保障安置、長效補償安置等多元化安置方式較為單一[9],且水利水電工程移民新址建設、工業企業遷(改)建、庫周交通(電力等)復建等規劃項目依據規劃指標也會產生較大規劃投資。文中住宅用地、工礦倉儲用地、交通運輸用地等地類的建設投資未參與對比分析及研究,全口徑的土地補償對比分析工作、土地補償費用對征地移民安置投資和工程總投資的影響需結合水利工程移民安置規劃、安置方式、價格水平等的變化開展進一步的研究。

c.相對于線性工程,水庫工程大多具有淹沒成片土地的特點,且大多草地、其他土地等所占比重較大,即使處于同一(鄰近)地區,水庫工程土地補償標準的增幅將遠大于線性工程土地補償標準的增幅,這對水利工程的建設成本和公益性效益將產生較大影響,應選擇部分地類開展敏感性分析。

d.隨著今后城市防洪等建設項目的增多,水利工程將更多地占用城鎮建設用地。因此,應加強城鎮建設用地補償標準方面的研究工作。

[1]國務院辦公廳.國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定:國發[2004]28號[EB/OL].[2006-06-30].http://www.gov.cn/ztzl/2006-06/30/content-323794.htm.

[2]王曉映.論土地征收中的同地同價補償[J].新視野,2010(1):24-26.

[3]李集合,鄒愛勇.土地征收補償之同地同價的理性分析[J].河北法學,2009,27(9):48-52.

[4]國務院辦公廳.中華人民共和國土地管理法[EB/OL].[2005-05-26].http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content-989.htm.

[5]國務院.大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例:國務院令第471號[EB/OL].[2006-07-07].http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-08/29/content-397416.htm.

[6]陳紹軍,陳阿江,周魁.移民社會保障體系探討[J].水利經濟,2002,20(4):59-63.

[7]鄭曉萍.淺議移民條例實施后征地移民規劃設計存在的問題[J].水利經濟,2010,28(3):71-74.

[8]GB/T 21010—2007 土地利用現狀分類[S].

[9]曾凡亮,葉發勇.水利水電工程建設征地實行長期補償安置移民有關問題的探索[J].紅水河,2009,28(5):82-86.