辦理動物衛生、獸藥或飼料監督執法案件應注意的問題

云南省文山州動物衛生監督所 劉學劍

事實清楚、證據確鑿充分、適用法律法規正確和符合法定程序是合格動物衛生、獸藥或飼料監督執法案件的基本要求。在實際執法工作中要辦理合格的動物衛生、獸藥或飼料監督執法案件，關鍵應注意以下七個主要問題。

一、立案階段應注意的問題

1.管轄權

管轄權的基礎是處罰（理）權，動物衛生監督行政處罰案件管轄權問題是屬于立案階段應解決的首要問題。管轄權有屬地管轄、指定管轄、級別管轄、管轄權的轉移、提請管轄和移送管轄等多種管轄形式。動物衛生監督執法案件由有管轄權的動物衛生監督機構負責辦理，獸藥和飼料監督執法案件由有管轄權的畜牧獸醫局或由其委托動物衛生監督機構或綜合執法大隊負責辦理。動物衛生、獸藥或飼料執法機關在辦理行政處罰案件中要注意《行政處罰法》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》和《農業行政處罰程序規定》等法律法規有關管轄權的規定，不能機械地運用“屬地”管轄原則，否則會造成行政處罰超越管轄權的不當行為，導致行政處罰決定的無效或引起行政復議、行政訴訟。

2.追溯時限

《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰，法律另有規定的除外”。《動物防疫法》、《獸藥管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》沒有專門規定違法的追溯時限，監督機構若違反《行政處罰法》規定的追溯時限辦案，則其行政處罰將不發生任何法律效力。

3.調查程序

《農業行政處罰程序規定》第二十六條規定：“除依法可以當場決定行政處罰的外，執法人員經初步調查，發現公民、法人或者其他組織涉嫌有違法行為依法應當給予行政處罰的，應當填寫《行政處罰立案審批表》，報本行政處罰機關負責人批準立案。”這說明在辦理行政處罰案件中，監督執法機構應先立案，后對案件情況進行全面、客觀、公正地調查，收集證據。未經其法定監督機構負責人批準，不得違反法定程序立案調查。

二、調查取證階段應注意的問題

1.執法人員的要求

農業部發布的《農業行政處罰程序規定》第二十七條規定：“執法人員調查收集證據時不得少于二人。”動物衛生、獸藥或飼料監督執法人員調查取證時要注意不得少于二人的規定，并注意需著裝整齊，攜帶并出示執法證件，表明身份。如屬于回避對象的，應依法申請回避。

2.調查范圍

動物衛生、獸藥或飼料監督執法案件的調查取證必須在法定范圍內進行，凡是與案件無直接聯系的問題不得進行調查，涉及國家機密和科技、商業秘密要按有關規定辦理，并且采取保密措施。

3.調查證據

證據包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄等。其中，書證是以指文字、圖形、符號等所表示的內容，證明案件真實情況的事實材料，其特征是以記載的內容來證明待證事實，記載的內容是可供人們認識和了解的，記載的內容與案件有關。物證是指以自己的屬性、特征或存在狀況來證明案件真實情況的實物或痕跡，其表現形式是實物或痕跡，以屬性、特征或存在狀況證明案件事實，具有較大的客觀性，只能對案件事實起間接的證明作用。視聽資料是指以錄像帶、錄音帶、光盤、電腦以及其他科學技術設備儲存的微電子音像信息來證明案件真實情況的事實材料，其特征是綜合性、形象性、直接性、準確性和科學性。證人證言是指證人向執法機關陳述的與案件真實情況有關的內容，其特征是由知道案件有關情況的人所陳述的，與案件情況有關的內容；向承辦案件的執法人員所作的陳述。當事人陳述是指在行政執法中，當事人就自己所了解的案件有關情況，向執法機關所作的陳述，其特征是直接性、綜合性、不穩定性和復雜性。鑒定結論是指由有關專家對某些有爭議并具有專門性的問題，運用專門知識和現代科技手段進行檢測、分析、鑒別以后，所作的結論性書面意見，其特征是專家憑借專門知識和現代科技手段得出的判斷性意見，只是對鑒定對象的檢測、分析、鑒別的結論，以書面形式表現出來。勘驗或現場筆錄是指執法機關的有關人員，對現場或勘驗的過程和結果所作的客觀紀錄。在調查取證中應注意各種證據的特征，確保證據確鑿充分。

4.被詢問人的資格

調查取證應注意被詢問人的資格問題，即被詢問人必須是與本案有關聯且能夠說明違法違章事實的人員，這將直接影響筆錄材料的效力和作用。具體對象應是案件當事人、證人、違法行為的損害人等。

5.詢問要緊扣主題

做調查詢問筆錄時，在詢間了解被詢問人身份情況及與違法主體的關系后，詢問中要緊扣案件主題，緊緊圍繞違法事實部分開展全面詳實的詢問，嚴格按照法律法規要求和法定程序進行詢問，切實掌握詢問過程中的主動權，避免陷入被詢問人避重就輕或回避違法事實的陳述中。如果被詢問人偏離主題，應及時巧妙的加以引導，以保證詢問筆錄緊扣主題，例如針對“不執行憑檢疫證明運輸動物”的案件，有的辦案人員在做詢問只是根據當事人陳述的“生意不景氣”、“不知道如何報檢”等記錄，而對“是否報檢并憑檢疫證明運輸”這一關鍵問題一字不提，這種詢問筆錄作為定案或訴訟等證據材料明顯缺乏力度。

6.注意執法用語

在日常執法過程中，會遇到憑借年紀大倚老賣老的、憑著性別優勢無理取鬧、有一些“兩勞”釋放人員目空一切蠻橫耍賴、有少數外來人員抱著大鬧一場一走了之的執法對象等。面對這些復雜的執法對象，除了按照法律法規嚴格執法外，還要根據不同的執法對象采取相應的執法技巧，特別是在語言交流時應注意文明、規范、通俗和靈活用語，以化解執法對象的逆反情緒，避免局面僵持，以利于執法工作的順利開展。文明用語就是要用禮貌待人，換位思考，尊重對方的人格，使其內心感受到尊重，喚起其理性的思考，弱化其抵觸情緒的文明語言，禁忌使用有傷當事人自尊和感情的語言。如了解詢問案情要“您”字在前“請”字當先，尊重當事人，獲得配合要表示謝意。規范用語就是用規范的語言向相對人講清需要提供的證據，交代清楚其違法事實和違反的法律法規的具體條款及相關處理和處罰的決定要使用規范的法律術語表達，避免他人產生歧意。如在執法活動中要用“依法對你進行處罰”、“責令整改”、“減輕處罰”等；肢體語言要注意嚴肅而不粗暴，溫和而不失風度，特別禁忌講話時用手指指向當事人。通俗用語就是在案件的查處過程中使調查相對能順利完成從接受到認同直至自覺守法的過程，辦案中要針對執法對象用通俗而便于溝通的語言將相關的法律法規置換成老百姓容易接受的通俗用語，將外在的法律規范轉化為相對人的內心守法需要，讓其感受到合法經營必須懂法、守法，并變成自覺的行動，從根本上保證動物衛生、獸藥或飼料監管的法律法規順利實施。靈活用語就是要根據相對人的思想情緒、個性特點、精神狀態，采取不同的詢問方式，打消相對人不必要的警覺與防備，讓其說出真話、透露實情。

7.詢問筆錄的確認

在詢問筆錄的卷面涂改處和結尾部分必須有被詢問人注明的“以上所述情況屬實，經核對無誤”，且被詢問人要在筆錄材料上逐頁簽名或按手印。

8.行政強制措施要有法可依

行政強制措施是案件開展調查取證的重要手段之一，同時也是行政處罰案件順利執行的手段之一。辦案人員在辦理案件時，采取抽樣取證、登記保存、查封扣押物品的行政強制措施往往具有強烈的目的性，力求方便結案，力求以主動的方式爭取當事人的配合，這種追求結論的心態容易引發行政強制措施的盲目性，造成程序上的違法。在執行中應注意以下幾方面的問題。行政強制措施有關文書在時間上要求統一，《抽樣取證憑證》、《證據登記保存清單》、《查封（扣押）通知書》等必須在同一天時間內下發，沒有任何機動性，否則將是程序違法。對證據進行抽樣取證、登記保存或者采取查封、扣押等強制措施，應當有當事人在場，當事人拒絕簽名蓋章的，應當在筆錄中注明，當事人不在場或拒絕到場的，執法人員可以邀請其他人員到場見證。采取行政強制措施必須是當事人涉嫌的違法行為所違反的法律法規中，賦予監督機構行政強制措施的權利，不能擅自擴大范圍應用，違法辦案。對于行政處罰案件違法所得認定，應嚴格按違法行為人通過實施違法行為而獲得的實際利益來認定，沒有隨意性。先行登記保存物品時，就地由當事人保存的，當事人或者有關人員不得使用、銷售、轉移、損毀或者隱匿；就地保存可能妨害公共秩序、公共安全，或者存在其他不適宜就地保存情況的，可以異地保存。對異地保存的物品，動物衛生監督處罰機關應當妥善保管。并先行登記保存的證據，應當在七日內作出下列處理決定并告知當事人：需要進行技術檢驗或者鑒定的，送交有關部門檢驗或者鑒定；對依法應予沒收的物品，依照法定程序處理；對依法應當由有關部門處理的，移交有關部門；為防止損害公共利益，需要銷毀或者無害化處理的，依法進行處理；不需要繼續登記保存的，解除登記保存。

三、《案件處理意見書》制作應注意的問題

執法人員在調查結束后，認為案件事實清楚，證據充分，應當制作《案件處理意見書》，提出處理意見，報行政處罰機關負責人審批。對案情復雜或者有重大違法行為需要給予較重行政處罰的，應當由行政處罰機關負責人集體討論決定。在提出處理意見時，對違法情形的確定要注意以下幾方面的問題。注意依法不予處罰和從輕或減輕行政處罰的情形。《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。第二十五條規定：“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。”第二十六條規定“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應當責令其監護人嚴加看管和治療。間歇性精神病人在精神正常時有違法行為的，應當給予行政處罰。”第二十七條規定“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機關查處違法行為有立功表現的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的”同時該條第五款還規定“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”動物衛生、獸藥或飼料執法監督機構在辦案時要注意這些情形，避免運用法律不當的現象發生。注意行政處罰種類的正確應用。行政處罰的種類視情形可單處或并處，在實際中工作中一定要正確應用，杜絕該單處的而給予并處，該并處而給予單處等應用法律不當的現象發生。注意正確行使行政處罰自由裁量權。目前國家還沒有對自由裁量權作出明確的具體規定，理論上大多采取行為（義務和禁止）規范加后果的適用原則，即對違反義務性規范而無危險后果的視情形不予或從輕、減輕處罰；對違反義務規范并有危險后果和違反禁止性規范而未產生危險后果依法適當處罰；對違反禁止性規范并產生危險后果的給予從重從嚴處罰，在實際中工作中一定要正確行使行政處罰自由裁量權，以免引發行政復議和行政訴訟。

四、告知程序應注意的問題

行政處罰告知程序是動物衛生監督機構作出行政處罰之前告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有陳述、申辯權的一項重要程序，當事人可在告知程序中采用法定救濟途徑。告知程序中應注意：在作行政處罰決定之前，行政處罰機關應當制作《行政處罰事先告知書》，送達當事人，告知擬給的行政處罰內容及其事實、理由和依據，并告知當事人可以在收到告知書之日起三日內，進行陳述、申辯。符合聽證條件的，告知當事人可以要求聽證。時間上的限制說明了告知程序必須遵循在作出行政處罰決定之前告知和在行政處罰決定擬定之后作出兩個原則。之前告知是《行政處罰法》嚴格要求的，不能在事后才告知，出現執法程序錯誤；決定擬定之后作出即告知的內容是經過有管轄權的監督機構負責人審核同意形成的，辦案人員不能自作主張，未經負責人審核同意而告知。行政處罰告知必須以文書載體告知，告知事項、內容應格式化。監督執法人員不能因告知程序繁瑣，而以口頭告知代替《行政處罰事先告知書》告知，甚至省掉不履行告知程序。行政處罰告知內容要全面而真實，文字確切精煉，字跡清楚，語句通順，標點符號正確，切忌漏項或使用模糊性語言，特別是在告知行政處罰種類和額度時，不能隨意增減行政處罰種類。對作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款的行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的，行政處罰機關應當組織聽證。要充分尊重當事人的陳述、申辯權，不能把行政處罰告知作為一種形式，而不是作為聽取當事人意見的一種途徑，對當事人的陳述、申辯聽之任之。

五、《行政處罰決定書》制作應注意的問題

《行政處罰決定書》是實施行政制裁的介質，是動物衛生、獸藥或飼料監督機構針對具體違法行為制作的記載處罰事實、理由、依據和決定等事項的具有法律強制力的書面文書。制作《行政處罰決定書》時應注意以下幾方面的問題。行政處罰案件自立案之日起，應當在三個月內作出處理決定；特殊情況下三個月內不能作出處理的，報經上一級農業行政處罰關批準可以延長至一年。但要注意行政處罰決定應在當事人簽收《行政處罰事先告知書》三日后，或者掛號郵寄送達（掛號回執上注明的收件日期）、公告六十天后，即使當事人放棄陳述、申辯權利才能作出處罰決定。應注明當事人的基本情況、違法時間、違法行為發生地、違法事實、定性依據、處罰依據、處罰額度等。注明行政處罰的履行方式和期限。行政處罰的履行方式除《農業行政處罰程序規定》第五十四、第五十五條規定外，監督機構不得自行收繳罰款。決定罰款的行政處罰機關或執法人員應書面告知當事人向指定的銀行繳納罰款。履行期限為當事人自收到行政處罰決定書之日起十五日內。到期不繳納罰款的，按《農業行政處罰程序規定》第六十條第一款：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款”執行。應注意語言規范嚴謹。《行政處罰決定書》應當使用公文語體，語言規范、簡練、嚴謹、平實，字跡清楚，標點符號正確，切忌使用模糊性語言，無數量概念等，避免產生歧義。

六、《行政處罰決定書》送達時應注意的問題

《農業行政處罰程序規定》第五十二條規定，《行政處罰決定書》應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，應當在七日內送達當事人，并由當事人在《送達回證》上簽名或者蓋章；當事人不在的，可以交給其成年家屬或者所在單位代收，并在送達回證上簽名或者蓋章。當事人或者代收人拒絕接收、簽名、蓋章的，送達人可以邀請有關基層組織或者其所在單位的有關人員到場，說明情況，把《行政處罰決定書》留在其住處或者單位，并在送達回證上記明拒絕的事由、送達的日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，即視為送達。直接送達行政處罰文書有困難的，可委托其他行政處罰機關代為送達，也可以郵寄、公告送達。郵寄送達的，掛號回執上注明的收件日期為送達日期；公告送達的，自發出公告之日起經過六十天后，即視為送達。動物衛生、獸藥或飼料監督機構未在此規定期間送達，即構成送達時限違法。

七、申請強制執行應注意的問題

對當事人到期拒不履行行政處罰規定義務的，動物衛生、獸藥或飼料監督機構可向所在地人民法院申請強制執行。但要注意強制執行申請期限。依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第88條的規定，行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，可自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。