“三公消費”的公開之難

李靜睿

中華人民共和國科學技術部率先公開2011年度“三公消費”預算，第一個吃螃蟹，值得肯定。但由于細則不清楚，若想切實增加財政預算的透明度，還需進一步的努力

“兩會”閉幕之后就一直沒有減弱的重重輿論壓力之下，一直相對低調的國家科學技術部令人意外地在74個中央部門中率先公布了2011年度的“三公”經費預算。

4月14日，科技部在其官方網站上公布了2011年部門預算，在慣常的《2011年收支預算總表》和《2011年財政撥款支出預算表》兩大基本表格之下，科技部還做出了一份《關于2011年科學技術部財政撥款支出的說明》，這一說明已較去年有所進步：在去年的文字說明中，科技部僅僅公布了財政撥款中的“科學技術支出”，且說明內容非常簡略。但更為重要的進步是，在今年的說明中，最后一句話以黑體字做了醒目突出：2011年，核定科技部用財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費三項經費預算4018.72萬元。

兩年之前，科技部在全國兩會中還因預算問題成為被攻擊的“靶子”。 全國人大代表、中科院院士王恩多在當年的一次小組討論會中詢問前來旁聽的財政部官員：“科技部總的經費是198.1億，但是其中‘其他支出是69.5億，占了總支出的1/3，這個‘其他到底包括哪些部分，這個錢到底怎么用法？”

在科技部之前，財政部、藥監總局、農業部、人口計生委、工商管理總局等部委已經陸續公布了2011年度的部門預算，但都在 “三公”經費預算上緘口不言，尤其值得關注的是，在科技部公布部門預算之后一天，負責對中央各部門預算進行直接審計的國家審計署也公布了自己的年度部門預算，但當中仍然沒有關于“三公”經費的預算數字。去年國土部曾在率先公布部門預算之后由財務司司長賴文生出面解釋，“按照財政部統一部署，各中央預算執行部門要在兩會結束后的15天內公開該部門的政府預算”。今年的兩會閉幕已超一月，目前仍有多個公眾高度關注的部委尚未公布年度部門預算，科技部的勇氣之舉，是否將會成為它們的壓力或者動力？

公開如“泥牛入海”

“三公”經費的計算方法與難度，一直是多年以來預算公開大討論中各方爭辯不休的話題。

按照細化的程度，中國的政府預算科目設置了四個級別的指標，分別為“類”“款”“項”“目”。從去年公開的中央部委預算支出情況中來看，有部分重點支出的公開已經到了“項”這一級，但是大部分依然停留在“類”上。2010年6月，財政部部長謝旭人曾公開表態，要爭取2011年中央本級支出預算表中的部分重點支出按“項”級科目公開，此外還將“積極創造條件推動基本建設支出、行政經費支出預算和執行情況對外公開”。一般來說，“三公”消費正是隱藏在“行政經費支出”之中。

2007年開始，中國進行了預算收支分類改革，構成了功能分類和經濟分類兩套主要體系。長期關注預算問題的全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪告訴《中國新聞周刊》，目前公開的預算均是功能分類，即如“一般公共服務支出”“社會保障和就業支出”這樣的大類，而經濟分類則更為具體，包括人頭工資、獎金、差旅、接待、會務、購車等等，“部委們自己內部肯定是按照經濟分類來做賬的，功能分類在會計上沒有意義，因此不存在技術上不能公開的問題，只是是否愿意公開的問題”，蔣洪說，既然功能分類中沒有“三公”預算這個科目，那么這次科技部公開的預算數額，應當就是經濟分類中的一個小類，或者說從幾個小類中匯總了一個總數，“這說明經濟分類中是把這些都做清楚了的，只是這一次依然沒有完整展現”。

上海財經大學教授馬國賢也說，如果中央預算公開一直只走功能分類的路子，“即使公布到‘目一級，也看不到‘三公消費支出”。但從地方來看，公開經濟分類預算，已見初步化冰趨勢，事實上，陜西、廣西、云南等地都已有部分省級部門同時公開了功能分類和經濟分類的兩套預算。以陜西為例，從2011年起就選了民政廳、農業廳等10個部門作為第一批部門預算公開試點，其中經濟分類的預算公開要求細化到工資福利支出、日常公用經費支出和對個人和家庭補助支出等。

今年3月，國務院總理溫家寶曾在主持召開國務院常務會議時，要求今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級 “三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，這意味著2010年的中央部委“三公”消費數目將首次得以全面曝光。但“三公”消費僅僅是經濟分類預算表格的一小部分，從全國層面來說，經濟分類的預算公開究竟何時才能上升到省級政府以及中央部委，依然未有定期。

缺乏外部約束

蔣洪對于科技部本次公開的“三公”經費預算表示了“審慎的贊揚”。他說，如果從信息公布本身來講，這當然比過去更進一步，然而對于納稅人意識越來越強的中國公眾來說，這樣的“一句話公布”依然達不到有效監督的目的，“看不出來各種公務消費到底是怎樣的標準，也不知道是基于怎樣的目的把錢花出去，在增加預算透明度方面，作用很有限”。財政部財政科學研究所副所長劉尚希則告訴《中國新聞周刊》，據他了解，即使是在部委內部的預算表中，也沒有專門為“三公”經費設立科目，“估計都是從原始的科目里扣出來的數字，6月份將要公開的2010年數字，估計都是這樣一點點扣出來相加的”，因此他認為，“三公”經費的數目，實在很難做到所謂具體到項目的全部透明公開。

蔣洪帶領的上海財經大學團隊連續三年對31個省區的財政透明度狀況進行了評估，在評估的第一年他曾說過，“如果以100分為滿分的話，我國財政的透明度總體情況大約為20分左右”，三年過去，他的白頭發多了不少，財政預算透明度卻增加不多，他現在的判斷是“大約地看則是原地踏步，徘徊不前”，而中央部委的新一輪曬賬本，也再次印證了他的觀點。

此外，蔣洪對科技部本次公布“三公”經費的計算方式也表示懷疑，“從這一句話里面，我們也無法判斷它的統計口徑是否完整”，他舉例稱，比如說公務接待，既可以接待費單列，也可以被劃入項目經費，“如果這樣的形式大量存在，那么三公支出就遠遠不止這個數字，散落在各項支出當中。”劉尚希也說，“完全有這個可能，公務費用體現在項目經費中，最后從具體項目走賬，這是很難避免的現實情況”。

一直參與《預算法》修改的天津財經大學財政學科首席教授李煒光更愿意從稍遠一點的角度看待本次科技部公開“三公”經費預算，“究竟為什么是科技部首先突破了這個障礙，大概我們誰都不清楚，但肯定是來自于行政力量的壓制，而非來自于法律自身的壓力，目前的《預算法》并不能給中央部委們這么大的壓力”。在李煒光看來，必須在行政級別的重壓之下才能促進這樣的公開，對真正的公共財政來說并非一件好事，因為“內部控制永遠比不上外部約束”。

但《預算法》的修改依然未有定期，它一度被列入了2010年的立法計劃，卻最終連一審都沒有進行。李煒光頗有感慨，“行政機關權力過大，立法機構權力過小，《預算法》的修改，難上加難。”2011年度的立法計劃尚未公布，但《中國新聞周刊》多方詢問得悉，在4月底即將召開的全國人大常委會上，依然沒有《預算法》的身影。★