集體土地征收立法難點交織

申欣旺

集體土地與集體土地上房屋的征收征用權(quán)限具體如何確定，要不要市場化運作以及補償標準如何確定，是《條例》起草的三大難點

集體土地征收征用亂象有望得到抑制。8月23日下午，中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)，研究主題就是完善中國土地管理制度。國土資源部日前透露，繼《國有土地上房屋征收與補償條例》之后，《集體土地征收征用條例》（下稱“《條例》”）開始起草。

與此同時，《土地管理法》亦在修訂之中。最新消息是，在8月7日北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主辦的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地征收與農(nóng)民權(quán)利保障學(xué)術(shù)研討會”上，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春表示，當(dāng)前土地管理法的修改重點是保障農(nóng)民的土地權(quán)利。

甘藏春認為，《土地管理法》的修改是要處理好重要戰(zhàn)略機遇期的背景下，不使耕地過多過快地流失，同時還要同保障農(nóng)民合法權(quán)益之間形成互動平衡的關(guān)系。

中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對《中國新聞周刊》說，“集體土地征收征用屬《土地管理法》修訂的重要內(nèi)容，在《土地管理法》修訂過程中提出制定《條例》，不排除是由于法律修訂難度過大，所以先抽出部分內(nèi)容制定行政法規(guī)的動因考慮。由此以應(yīng)對當(dāng)前矛盾突出的集體土地征收征用問題”。

不得已的選擇？

“集體土地征收征用領(lǐng)域問題突出，制定《條例》有現(xiàn)實的需要。”姜明安說。

早在《國有土地上房屋征收與補償條例》制定時，集體土地與集體土地上房屋的征收已為法學(xué)界所關(guān)注。

中國經(jīng)濟多年快速發(fā)展以及城市化進程中，盡管國有土地房屋拆遷廣受關(guān)注，但集體土地與集體土地上房屋的征收征用問題一直存在。

北京才良律師事務(wù)所主任王才亮律師的主要業(yè)務(wù)是征地拆遷案件，他告訴《中國新聞周刊》，集體土地征地拆遷案件近年來節(jié)節(jié)攀升，目前已占律所承接征地拆遷案件的六成。

王才亮說，行政命令強行介入集體土地征收征用的現(xiàn)象屢禁不止。本世紀初他曾接到杭州西溪濕地集體土地征收方面的案件，這一項目被時任西湖區(qū)區(qū)長的許邁永力推并成為許的政績工程。為了征地，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門以一紙命令將行政村強行“撤村建居”。土地所在的蔣鄉(xiāng)村黨委和鄉(xiāng)政府則以停止工作、行政處分和辭退為要挾，要求下屬機關(guān)、企事業(yè)單位工作人員，做好親戚動遷工作。

由于拆遷補償款遠低于市場價，最終導(dǎo)致農(nóng)民上訪，為許邁永日后獲刑埋下此一方面的注腳。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅教授在接受《中國新聞周刊》采訪時說，去年上書全國人大常委會建議審查拆遷條例后，他所主持的北大公眾參與研究與支持中心收到幾千封相關(guān)信件，其中70%～80%均為集體土地征收方面的案件。“這些案件主要集中在兩個方面，一是亂征收、非法征收情況突出；再就是集體土地補償標準比較低，農(nóng)民反應(yīng)非常強烈。”

今年初，國務(wù)院常務(wù)會議通過《國有土地上房屋征收和補償條例》，該條例并未涉及集體土地與集體土地上房屋的征收征用。有學(xué)者認為，城市房屋拆遷高潮已經(jīng)過去，當(dāng)前突出的矛盾恰恰在于集體土地領(lǐng)域。

不過，國務(wù)院總理溫家寶在通過《國有土地上房屋征收和補償條例》的時候表示，要抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改。此后4月5日舉行的國務(wù)院第四次廉政工作會議上，溫家寶亦重申了這一要求。

在8月19日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家土地副總督察甘藏春稱，《土地管理法》的修改工作開始啟動，國務(wù)院法制辦正組織包括國土資源部在內(nèi)的七部門開展《土地管理法》調(diào)研，力爭在較短的時間里完成《土地管理法》的修改，通過法制來推進土地管理的改革。

《中國新聞周刊》獲知，最近一次調(diào)研是在7月下旬。該法起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國務(wù)院法制辦公室主任宋大涵，領(lǐng)導(dǎo)小組副組長甘藏春，率調(diào)研組赴浙江、安徽、黑龍江、吉林等地專題調(diào)研《土地管理法》修訂工作。

既然已經(jīng)啟動《土地管理法》修訂，為何要推出《條例》？多次參與土地相關(guān)法律調(diào)研工作的姜明安說，不排除《土地管理法》修訂出現(xiàn)困境，先期將單獨起草《條例》，以應(yīng)對矛盾突出的集體土地征收征用問題。

難點交織

在學(xué)界看來，即便單獨就集體土地征收征用制定條例，面臨的難點亦十分突出。

姜明安說，“單獨起草《條例》，與現(xiàn)存的《土地管理法》之間的關(guān)系如何處理？是依據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》還是超越這部法律？如果不超越，《條例》起草出來也沒有意義。如果要超越，那如何解決行政法規(guī)與法律沖突的難題？”

在姜明安看來，至少集體土地與集體土地上房屋在征收征用的方式以及補償標準是需要解決的兩大難題。征收方式上，是一律由國家征收還是采用與農(nóng)民協(xié)商交易方式取得目前仍存有極大的爭議。補償標準上，由于集體土地的征收征用并未形成市場，標準難以確定。

姜明安透露，即便是在《土地管理法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部，對這個問題也在慎重考慮之中。

“可以參考的是《國有土地上房屋征收和補償條例》的標準。國有土地盡管拆遷的是城市房屋，但實際征收的是國有土地使用權(quán)，故有參照可能，但以此為參照價格會偏高，因為集體土地區(qū)位不同，其價格高低相差懸殊。單按照市場價格，那么是按集體土地現(xiàn)在的市場價格還是開發(fā)建設(shè)后的市場價格，也存在爭議。”姜明安說。

中國土地學(xué)會法律委員會副主任、中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長龍翼飛認為，目前征收權(quán)限具體如何確定，集體土地征收要不要市場化運作，以及補償標準如何確定是《條例》起草的三大難點。

一方面立法難點交織，另一方面，法律的缺失也讓各級政府頭疼。由于沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范，各地紛紛出臺地方立法甚至政府文件進行集體土地征收征用。江蘇無錫在2004年底以政府規(guī)范性文件的形式制定了《無錫市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》，對“拆遷補償安置”做了具體的規(guī)定。

杭州市則早在1997年就以地方法規(guī)的形式出臺了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》，詳細規(guī)定了“拆遷管理”、“住宅用房拆遷”“非住宅用房及其他拆遷”，是一部名副其實的“拆遷法”。

王才亮告訴《中國新聞周刊》，類似地方立法共同特點是對征收的集體土地補償標準過低。這些地方性法規(guī)或政府規(guī)章多與《立法法》沖突。《立法法》規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律”，這就意味著集體土地的征收征用上，地方政府并無權(quán)限進行規(guī)定。

同樣，王錫鋅認為，“農(nóng)村集體土地怎樣進行征收，如何對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)進行法律保護非常重要。起草《條例》的法律依據(jù)并不明確，《物權(quán)法》規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)處分只能依據(jù)法律進行，通過行政法規(guī)予以規(guī)制并不符合《物權(quán)法》規(guī)定。”

王才亮認為，部門立法難以逃脫部門利益窠臼。他將目前土地領(lǐng)域的諸多問題歸結(jié)于管理體制的設(shè)置不合理。“將土地開發(fā)與耕地保護兩大矛盾的功能同時賦予同一家行政機關(guān)，在兩大目標之間自然會做出輕重選擇，這是導(dǎo)致拆遷與土地財政的根源。”

王才亮建議，應(yīng)當(dāng)在政府機構(gòu)改革中將耕地保護的功能劃歸農(nóng)業(yè)部，將國土規(guī)劃的職責(zé)劃歸住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，國土利用以及國土執(zhí)法監(jiān)管的功能仍歸屬國土資源部，以此形成相互制約的良性機制，集體土地征收征用亂象才有可能受到嚴格約束。