“擴權強鎮”的紹興樣本

趙杰

擴權強鎮改革路徑，目的就是讓政府轉型速度與經濟社會轉型速度相適應，通過擴大鄉鎮政府的行政權力，增加其在地方事務上的自主權，適應地區經濟社會的發展，從而實現城鄉統籌發展，推進新型城市化

“城市，讓生活更美好”。當許多大中城市在戶籍、社保、交通擁堵等問題與市民美好生活之間的矛盾中彷徨時，紹興一些鄉鎮已開始邁出“城市化”探索腳步。

店口便是其中之一。7月8日，浙江省紹興市店口鎮副鎮長徐挺在接受《中國新聞周刊》采訪時，一再表達建設現代化“小城市”的構想，他甚至將“財智店口 和諧之城” 的八字理念印在其個人名片的背面。

“下一步的重點是加快小城市的內涵建設，尤其在社保、醫療、教育和戶籍等制度改革上，會有新突破”，小鎮的負責人對未來躊躇滿志。

從鎮到城，一字之差，含義迥然有別，而這一切的前提是上一級市、縣政府的放權、授權。掌握一定的自主權之后，店口鎮得以推行十二年制義務教育、投融資體系建設，并打破傳統戶籍桎梏，探索外來務工人員及其子女的戶籍保障，困擾其十余年的“裹腳之痛”亦開始緩解。

“大腳穿小鞋”

2007年歲尾，一個名為“首屆中國小城鎮發展高層論壇暨中國強鎮鎮長峰會”的會議在紹興舉行，與會者包括全國政協經濟委員會、國家發改委、國務院研究室等多部門負責人在內共約300人。

時任紹興市委書記王永昌在會上宣布，該市將把培育發展中心鎮作為戰略任務來抓。隨后，時任市長張金如也作了題為《培育發展中心鎮，推進城鄉一體化》的報告，提出要“賦予中心鎮在經濟社會和城鎮建設等方面的部分縣級管理權限”。為期三天的激烈討論中，圍繞中心鎮擴權改革的“紹興經驗”成為熱詞。

“從‘十五大一直到‘十七大的報告，都提出要加快推進小城鎮發展，但是一直沒有突破，各地都頭疼，紹興也不例外”， 紹興市委黨校教授錢子健認為，沒有固有體制的突破，就難有亮點和實效。

紹興市現任市長錢建民在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，改革開放以來，一方面該市不少鄉鎮經濟快速發展，已初具“小城市”雛形；另一方面，受傳統管理體制影響，鎮的機構設置與城市管理要求不對等，行政審批權限與經濟發展要求不對應，財權和事權不對稱，嚴重制約了發展。

一直參與中心鎮擴權改革的紹興市發改委城鄉體改處副處長范里，用“大腳穿小鞋”來描述這些鄉鎮的發展窘狀。“這些中心鎮的經濟總量占全市35%，已成農村政治、經濟、文化中心，但對社會保障、集鎮規劃、審批處罰等與經濟同步出現的問題卻無法統籌解決，許多鄉鎮干部在這些問題上反映日益強烈。”

鄉鎮干部的改革呼聲與主政者的改革熱情，在2006年匯成合力。這年下半年，紹興市開始探索中心鎮擴權改革，同年底，紹興縣在19個鄉鎮街道中，選擇5個鎮進行“強鎮擴權”試點，將縣發改局、經貿局、建管局等7個部門在鎮域內的管理職權，全部委托給鎮政府直接行使。此后，同屬紹興市所轄的諸暨市、嵊州市、上虞市也先后選擇部分強鎮進行試點。

2009年初，紹興開始全面推開擴權強鎮改革，“紹興經驗”引起各界關注。據錢子健回憶，當時剛剛走馬上任的廣東省委書記汪洋曾批示該省學習紹興經驗，此后前往紹興取經的廣東地方官員絡繹不絕。

2010年開始，全國層面的擴權強鎮試點啟動。中央編辦等部門聯合下發通知，在13個省的25個經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點。全國試點之外，多個省份也公布相應的試點計劃：江蘇省宣布將在全省16個經濟比較發達鎮開展試點；山東宣布在10個經濟發達鎮推出試點。

改革“南北之爭”

2007峰會開過之后，浙江省和紹興市多次就強鎮擴權培育模式進行討論、調研。“當時也有不少爭議”，錢子健告訴本刊記者。

其實，早在上世紀90年代，溫州龍港鎮作為國家11個部委所列的小城鎮綜合改革試點，曾嘗試建成“鎮級市”，與其并列的還有其他四鎮，不過終究由于縣(市)鎮、各職能部門間的利益之爭，使得改革流產。

就全國而言，擴權強縣是主流和共識，而上一級和下一級政府被認為應予以淡化。在這樣的背景下，擴權強鎮的推出無疑受到質疑。

一直參與紹興中心鎮改革調研的錢子健，曾親身經歷過面對面的批評。2009年，在一個相關論壇上，他和中國社科院一位著名農村問題專家談起擴權強鎮改革，“對方瞪大眼睛問我：現在都講收權，你們怎么要擴權。語氣中滿是對我們的指責”。

“爭論分為‘北方派和‘南方派，前者主要是批評，后者則明確支持”，錢子健說，之所以會形成這樣的爭論，與南北小城鎮的差別有關。北部、西部的鄉鎮發展相對比較落后，沒有擴權基礎和要求；南部、東部許多鄉鎮發展程度足以和縣市比肩，改革要求迫切。

錢子健認為，兩種觀點沒有孰對孰錯，只是在不同區域，要因地制宜采取不同的改革方式。北方需要發展落后鄉鎮，而南方更需要為發達鄉鎮“松綁”。

“無論是發展大城市，還是擴權強鎮，最終都是‘城市化的路徑選擇問題”，錢建民認為，建國以來，中國的城市化戰略以政府管制逐步放松為演進路徑。上世紀80年代前，片面發展大城市，導致縣、鎮的基礎設施欠賬太多、建設太差，人為地造成城鄉二元隔閡。

改革開放以后，在長三角、珠三角一帶，鄉鎮企業發展迅速，民間和社區投資建設城鎮，自下而上地推動城鎮化。同時國家也在80年代初確立了小城鎮化戰略。“兩者形成合力，共同推動縣、鎮的快速發展。”

到本世紀初，長三角和珠三角地區一些鎮的經濟總量甚至超過內地一個地級市的水平。但同時也帶出不少問題，就是通常說的“小馬拉大車”，“大腳穿小鞋”，“責任如西瓜、權限如芝麻”，經濟強鎮遭遇發展瓶頸。

“改革的目的就是讓政府轉型速度與經濟社會轉型速度相適應，通過擴大鄉鎮政府的行政權力，增加其在地方事務上的自主權，適應地區經濟社會的發展，從而實現城鄉統籌發展，推進新型城市化。”力推放權的紹興市市長錢建民告訴《中國新聞周刊》。

他用數據來證明近四年紹興改革的實效：2010年，全市28個中心鎮的地區生產總值、財政總收入、農民人均純收入分別比2006年增長66%、85%、47%，經濟總量占全市35%左右。與2006年相比，基礎設施投入增長137.2%， 28個中心鎮建成區面積增加64.8平方公里、建成區人口集中度提高11.5個百分點（達到44.5%）。

“錢清規則”

擴權強鎮，最引人注目并惹起爭議的無疑是一個“權”字。從縣到鎮，權力轉移之后的有效使用、規制和監督成為無可回避的重要課題。

在“紹興經驗”中，尤其引起各界關注的是“錢清規則”。

錢清，這個因東漢會稽郡太守劉寵為官清廉而得名的54平方公里小鎮，目前擁有著亞洲最大的輕紡原料集散中心、6萬原住人口和10萬余外來人口，并與千年前的“一錢太守”遙相呼應，成為浙江省規范權力運作的重要試點。

2008年，紹興以該市紀委書記王文序和浙江大學教授余瀟楓為組長的課題組，以錢清為樣本，對中心鎮機關權力規范運行進行了研究，對中心鎮權力運作提出詳細規范，被稱作“錢清規則”。主要做法是在鼓勵鄉鎮大膽用權、敢于創新、提高效率的同時，通過定權力內容、定權力規程和定權力責任，探索規范權力行使的機制和方法。

相應地，紹興在全國率先出臺《關于推進鄉鎮黨委權力規范透明運行的若干意見》，把鄉鎮黨委權力規范透明運行工作列入黨風廉政建設責任制與黨委、政府工作目標責任制檢查的重要內容，加大監督、檢查和考核力度。

“擴權強鎮改革剛剛啟動，恰好中紀委提出權力要公開化，紹興紀委順勢跟進，對擴權全過程加大調研和評測。”錢子健說。

錢建民告訴《中國新聞周刊》，鄉鎮權力擴大的同時，鄉鎮的權力結構、用權方式一時卻沒有改變，鄉鎮干部的編制數量、人員素質、業務能力等一時沒有相應跟上，同時擴權本身也可能帶來法律層面方面的一些問題，導致權責不夠明確。“這些都會造成廉政風險的加大”。

“事實上，隨著擴權強鎮改革的推進，確實在一些鄉鎮出現了因不會用權或者濫用權力，帶來違規審批等廉政建設方面的問題。”錢建民說。

從中心鎮到小城市

時至今日，“紹興經驗”一直處于進行時狀態。自2007年首次在全國推出“強鎮擴權”改革試點以來，經歷了強鎮擴權、擴權強鎮，目前以打造小城市為核心理念。

紹興市發改委城鄉體改處副處長范里告訴《中國新聞周刊》，擴權的方式各縣并不相同，最初的紹興市挑出5個“強鎮”， 由縣里對其下放80～90項權限，后來上虞市主要由鄉鎮提出所需擴權項，而諸暨市則選擇由重點到一般的路徑逐步放權。

隨著改革從“強鎮”向一般鄉鎮推進，改革進入第二階段，即“擴權強鎮”，通過縣一級政府放權或授權，來擴大各鎮經濟、社會發展的自主權，從而推進其綜合實力的進一步增強。據《中國新聞周刊》了解，在紹興，改革后的鄉鎮最多可獲得百余項重要授權。

范里認為，從強鎮擴權到擴權強鎮，紹興主要實現了改革從點到面的跨越。但基本理念仍有“中心鎮”的局限，而下一步應實現的是從中心鎮到小城市的突破，“第二步的要求更高，任務更艱巨”。

“我們的目標是跳出傳統的鄉鎮模式束縛，通過戶籍制度改革、行政管理體制改革和功能化與數字化社區建設等，培育小城市”，紹興縣錢清鎮委書記孫忠富在接受《中國新聞周刊》采訪時說。他的理想是，錢清等經濟強鎮均為服務水平較高的現代化城市，行政級別被淡化，服務能力則被強化。

錢建民告訴《中國新聞周刊》，在實現新的改革目標過程中，困難尤多。主要體現在發展空間不足、要素支撐乏力、平臺建設滯后和體制創新尚顯不足等方面。

接受《中國新聞周刊》采訪時，店口、錢清等鎮負責人也提出，經過四年多的探索和實踐，雖然已經感受到擴權后經濟社會發展“如魚得水”，可是財政權的獲得依然很有限，“我們希望獲得更大的財政權，這樣才能更有效地推進投融資體系建設和社會管理創新。”徐挺說。

孫忠富則認為，現在最突出的問題在于專業型人才缺乏和執法權力空白。不過，他也表示，隨著小城市建設的推進，這些問題有望順勢解決。

對此，紹興市長錢建民稱，下一步，紹興將按照新型城市化的目標，促進中心鎮經濟集聚、要素集聚、人口集聚、公共服務集聚，同時加大金融支持力度，鼓勵更多金融分支機構向中心鎮、中心村延伸。并由市縣聯動推進簡政放權、財政金融體制、戶籍制度、社會管理體制等十方面改革，以求更大突破。