國外主要國家水電發展的經驗總結

中國水力發電工程學會

中國大壩協會

中國水利水電科學研究院

它山之石，可以攻玉，學習和借鑒國外的先進經驗，可以更好地促進我國水電開發的快速健康發展。

合適的流域開發模式和合理的流域管理體制，是解決好流域水電開發中復雜的權益分配關系，調動有關各方積極性加快流域開發步伐，實現流域整體效益最大化的重要保證。探索和創新流域水電開發模式、流域管理體制，對于我們這個水力資源大國加快水電開發，尤其是西部地區水電開發，有著重要意義。

總體來講，無論哪個國家，流域的開發模式和管理體制都不盡相同，甚至一個國家（如美國）內部流域之間的開發模式和管理體制也不同，不存在每個國家、各個流域通用的開發模式和管理體制。但是，總結水電資源開發強國各個流域開發和管理的成功經驗可以發現，很多做法和經驗還是共通的，得到了普遍認同，并逐漸成為共識。

全流域統一規劃與綜合利用的水電開發目標

無論開發模式如何，開發河段怎樣排序，開發過程必須按照統一的流域規劃有序進行。

編制流域綜合規劃是流域管理機構進行流域綜合管理的前提和重要手段。

綜合開發幾乎是世界所有國家進行河流開發的根本原則。

水電開發中的全流域綜合規劃與開發

全流域的開發是一個協調、統一、權衡的過程，各個河段或者單個工程開發的效益最優化并不能造成整個流域的效益最優化，必須要有基于全流域效益最大化原則上的協調與統一。而要做到這一點，流域規劃就至關重要。

大多數國家對于河流水資源的開發都非常注重統一的流域規劃，對大江大河尤其如此。無論開發模式如何，開發河段怎樣排序，開發過程必須按照統一的流域規劃有序進行。有些河流如哥倫比亞河，建設單位有多個，但都必須遵循統一的流域規劃進行開發建設。一個好的流域規劃也是進行流域綜合管理的基礎。美國田納西河、法國羅納河的成功開發，在其一開始便制訂了一個綜合的、長遠的流域規劃，然后幾十年堅持不懈地按照規劃進行開發治理，從而取得了舉世矚目的成就。墨累－達令河流域在流域機構建立之初，就編制了《墨累－達令河自然資源管理戰略》，近期又將之更新為《墨累－達令河流域綜合管理策略》，并編制了《鹽堿化防治規劃》等專項規劃。在1996年洪水之后，萊茵河流域編制完成了《萊茵河洪水防御計劃》等規劃。《歐盟水框架指令》的核心也是編制流域綜合管理規劃。根據該《指令》，所有國家的流域（管理）區必須每六年制訂一次流域管理規劃與行動計劃。

編制流域綜合規劃是流域管理機構進行流域綜合管理的前提和重要手段。幾乎所有的流域管理機構都將編制流域綜合規劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規劃對支流和地方的流域管理進行指導，而且規劃的目標和指標常常是有法律效力的。這是因為，規劃單位是通過國家立法機構授權的，或者規劃本身也是經過立法機構討論批準的。所以，無論任何部門或地方在進行河流的開發建設時，都必須以統一的流域規劃為指導。流域綜合規劃的內容包括被廣泛接受的遠景目標、近期目標、規劃期限、組織方式、規劃咨詢與實施等。從流域管理規劃的內容來看，傳統的規劃比較注重工程與項目規劃，而近期的流域綜合規劃則更加注重目標的設定、重要領域的選擇、優先區與優先行動的設定，而很少會涉及單個具體的工程項目計劃。共同的被廣泛接受的遠景目標對于實現流域綜合管理是至關重要的。歐洲人能夠清晰地表述萊茵河流域治理的目標，例如“讓大馬哈魚重返萊茵河”、“到萊茵河洗澡”等。

水電開發中的綜合開發利用

不同的流域，由于自身特征、自然條件和社會經濟發展要求的特殊性，經常必須突出一項或幾項主要開發目標。但同時，綜合開發幾乎是世界所有國家進行河流開發的根本原則。流域的開發與管理不僅要提供防洪安全保障，提供充足、優質的供水，同時要統籌生產生活用水、水力發電、漁業、航運、水上娛樂、水質保護等多方面的利益。隨著流域水資源的逐步開發利用和地區經濟發展要求的變化，有時開發主要目標會發生變化，但綜合開發利用的原則始終都是一致的。

澳大利亞，墨累—達令河流域正處于它的枯水期。 攝影/Robert Cianflone/Getty Images/CFP

流域梯級綜合滾動的授權式水電開發模式

因河制宜可以收到良好的經濟效益。

梯級滾動開發和聯合調度能夠提高水資源的利用效率。

流域開發的主導權與監控權在政府，開發主體根據授權進行開發。

因河制宜靈活開發

水力資源的開發是流域開發的重點，也是大多數流域開發的出發點，從國際上各大流域的經驗看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，從流域自然特征和地區發展的要求出發，靈活選擇適宜的水電工程開發方式。一般都在干流上游和支流上建高壩大庫，在干流下游則建低壩和徑流電站（如哥倫比亞河）。當航運要求比較突出時，則采取多級低壩，以渠化河道為主要目標，水電站為徑流電站（如多瑙河）。有時為了減少淹沒損失，增加開發梯級數，降低各級的淹沒水位（如羅訥河）。北歐一些國家如芬蘭、瑞典，湖泊較多，則利用天然湖泊作為龍頭水庫，下游各級多修成徑流電站。還有的規劃利用河流干支流流向平行、距離靠近但高差較大的特點，在干流和支流同時建壩，既可作為常規電站，又可分別作為抽水蓄能電站的上庫和下庫，進行蓄能和調峰（如日本天龍川梯級）。這些因河制宜的開發方式，都收到良好的經濟效益。

梯級滾動開發和聯合調度

梯級、滾動開發，可取長補短，聯合調度，提高水資源的利用效率；可以協調水資源不同目標綜合利用之間的矛盾；可縮短總體工期，減少總投資，加速實現梯級效益。從而提高整個流域的開發效率。歐洲、美國、日本等水利資源開發程度較高的國家，在流域的梯級開發上，都做得較為成功，提高了流域水資源的開發利用效率。梯級、滾動開發已成為成功的流域開發的通行模式。

政府主導下授權開發

對于流域的開發主體，國內外沒有統一的模式。對于一個流域，單一主體開發的、多主體聯合開發的、多主體分河段開發的，都有成功的先例。但是，不管流域的開發主體是單一的還是多元的，有一點需要明確，那就是流域開發的主導權與監控權在政府，開發主體根據授權進行開發。國外大多數河流開發建設的機構都是經過立法機構或政府主管部門授權批準，而不能各行其是。如田納西流域管理局是美國國會授權；羅訥河國有公司是法國政府授權；科羅拉多河的開發也是由美國國會授權墾務局，開發方案經國會討論通過、總統批準。有些國家是根據規模大小將河流進行分級管理、分級授權。如法國，其水資源管理機構就分為國家級、流域級、地區級、地方級和國際級共五級，在相應的具體流域范圍內，由流域機構進行管理。

政府主導、授權開發有利于國家對流域資源的宏觀管理，保證了對資源合理開發、利用和保護。同時，也減少了開發建設過程中的矛盾和阻力。

挪威江河景致 攝影/CFP/CFP

匈牙利首都布達佩斯，流經市區的多瑙河景。 攝影/童國強/CFP

統一監管的流域綜合管理機制

對于流域內的開發、經營等進行統一監管，已經成為國際上大江大河管理的普遍做法。傳統的流域管理必須向基于生態系統的流域綜合管理轉變。

在傳統流域管理機制內，實行的是“多龍治水”，多種管理機構同時分頭管理的流域治理。在政府層面，有多個管理機構譬如水資源管理部門、環境監管機構、航運交通部門，對自己職權范圍內的流域事務進行監管，是必然的，也是合理的，不能將“多龍治水”一概否定。但具體到一個流域，對于流域內的開發、經營等進行統一監管，已經成為國際上大江大河管理的普遍做法。流域綜合管理提供了一個能將經濟發展、社會福利和環境的可持續性整合到決策過程中的制度與政策框架。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經認識到，傳統的流域管理必須向基于生態系統的流域綜合管理轉變，這些國家在實施流域綜合管理過程中積累的經驗值得我國借鑒。

健全的流域管理立法

立法是流域綜合管理的基礎。立法對流域綜合管理的重要性在于：立法確立了流域管理的目標、原則、體制和運行機制，并對流域管理機構進行授權。例如南非《水法》依據可持續性、公平與公眾信任的原則，通過水所有權國有化與重新分配水使用權，公平利用水資源，確保水生態系統的需水量，將決策權分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機構。《歐盟水框架指令》的主要目標是在2015年以前實現歐洲的“良好水狀態”，整個歐洲將采用統一的水質標準，地下水資源超采現象將被遏制。

美麗富饒的萊茵河攝影/Billin/CFP

有效的流域管理機構

這是實施流域綜合管理的體制保證。按流域組建開發機構，統一負責該流域或該河段的規劃與開發建設，以及建成后的運行管理，是國外進行流域統一管理的一般模式。當然，對于大型河流（如哥倫比亞河），由于所跨地域太大，不一定有全河流的統一開發管理機構，但其規劃則是由一、二個單位統一負責進行的。而且，對于某河段或某支流的開發建設，也是由一個機構統一負責的。有的大型河流，雖沒有明確的統一開發管理機構，但實際上常常是由一個單位對全河（或一個河段）的各梯級開發負責到底（如葉尼塞河和安加拉河）。而美國田納西河、法國羅訥河、奧地利多瑙河（奧境內河段）、加拿大拉格朗德河梯級開發的統一管理機構，則在統一管理方面最有特色和代表性。對于管理機構的性質，雖然各國都強調流域管理機構是自治機構，給予很大的自主權。但是，西班牙的流域機構是國家機關；美國田納西流域管理局和英國的流域管理機構是法律賦予很大行政管理權力的主體，但實行自負盈虧；而法國的流域管理機構則帶有財政金融機構的性質。

各國流域管理機構均根據相關立法、協議或政府授權而建。例如萊茵河流域的管理機構就通過國際協議建立了萊茵河航運中央委員會、萊茵河國際保護委員會（1950年）和萊茵河國際水文委員會（1951年）。墨累－達令河流域通過聯邦政府與州政府的《墨累－達令河流域動議》建立了部級理事會、流域管理委員會和社區咨詢委員會。美國根據流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯邦政府與州政府的協議建立了特拉華河流域委員會。加拿大弗雷澤河流域根據廣泛接受的《可持續發展憲章》建立流域理事會。美國和加拿大通過國際協定建立了國際聯合委員會，處理兩國跨界河流問題。

流域機構和管理模式的多樣化反映了流域獨特的自然人文特點、歷史變化和國家政治體制。流域管理機構是流域綜合管理的執行、監督與技術支撐的主體，但不同的流域管理機構在授權與管理方式上有較大的差別。流域管理機構作為利益相關方參與的公共決策平臺，其權威性往往是各種利益平衡的結果與反映。有效的流域管理機構通常有法定的組織結構、議事程序與決策機制，其決策對地方政府有制約作用。雖然流域管理機構的權限范圍會隨著流域問題的演變而有所調整，其權威性也會受到來自地方與部門的挑戰，但符合國情與流域特點的流域機構依然是流域綜合管理的體制保障。

俄羅斯：葉尼塞河流域居民收獲大馬哈魚攝影/Tass/Photocome/CFP

在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當分權是流域管理落到實處的重要保障。例如萊茵河流域管理機構建立了統一的標準和強化機制，但責任分攤；墨累－達令河流域有18個屬于非營利機構的支流委員會，負責所在流域生態恢復計劃的制定與項目設計等，每個支流委員會的主席是流域社區咨詢委員會的委員；南非成立了19個流域管理區，每個流域管理區由9至18位利益相關方與專家組成一個流域管理機構，他們根據各自的需要提出流域管理策略，并負責具體執行與實施。

完善的投融資機制

投資主體可以多元。

融資手段多種多樣。

用經濟手段引入投資金融機制是完善和實施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經濟手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯邦政府的經濟補貼，來推進各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機構與歐盟則采用補貼原則，如果某國達不到所設定的標準，歐盟委員會將對該國進行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開發的部分收益對原住民進行補償，用于社區流域保護與教育活動。荷蘭通過規范河漫灘的采砂權來籌措河流生態恢復的資金。南非則將流域保護與恢復行動與扶貧有機地結合起來，每年投入約1.7億美元雇用弱勢群體來進行流域保護，改善水質，增加水供給。

流域管理的融資手段也是多種多樣的。流域管理機構的統一，可以使流域或河段的規劃科學、開發合理、建設經濟。開發管理的統一不一定意味著投資主體的單一。投資主體仍然可以多元化，但這將只涉及電站所有權和利益的多元化，與管理一體化并不矛盾。在流域管理中，政府投入、項目投入與流域機構服務收費是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過流域內對居民每人每年征收0.07加元作為流域理事會的經費來源，而墨累－達令河流域管理機構規定不能接受私人或私營部門的捐款。

利益相關方的廣泛參與

所有利益相關方的積極參與，增加決策的透明度、推動利益相關方的平等對話，是解決水沖突的最佳方法。

利益相關方的參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會公平性的基本形式。所有利益相關方的積極參與，實現信息互通、規劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關鍵。增加決策的透明度、推動利益相關方的平等對話（包括所有水用戶）是解決水沖突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規劃時需要進行兩次對公眾的咨詢過程，并要有書面咨詢報告。《歐盟水框架指令》提出了關于在《指令》實施中積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在規劃過程中進行三輪書面咨詢，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據流域管理的內容與要求不同，利益相關方參與的機制也有所不同，例如參加流域決策機構、流域管理機構或流域咨詢機構，參與規劃的制定，參與規劃的咨詢，參加規劃的聽證會，以及及時告知受影響群體等。

國家立法與環境監管并行的生態環境保護

先行立法協調各方利益沖突，水電環境影響認證制度卓有成效。

生態環境保護措施不斷改進。

日益完善的生態環境保護法規

發達國家在對大江大河開發時一般都先制定相關法律，這是法制社會在流域開發與管理方面的體現。這樣不僅使開發有章可循，有法律保障，更重要的是，可以避免政策易受形勢左右而出現朝令夕改的現象，協調各方面利益沖突，約束流域內相關主體的行為，保證流域開發健康有序進行。

法律保障的優勢在于法律的嚴肅性和權威性，一旦確立就不能隨意更改。法律保障不到位，就只能依靠個案處理的政策來調整各種關系。沒有權威的法律依據，政策很容易受到外界的各種干擾，發生“朝令夕改”的不穩定情況。像我國怒江開發等諸多工程爭執多年無法開工，一些項目開工后又被叫停擱置，一個重要原因就是缺少確定的法律依據。

挪威頒布了水資源法，從法律的形式確保水資源開發中對環境生態的保護，這也是國際趨勢。根據這個法，所有新規劃的水電開發項目必須進行環境影響和管理的評價工作，只有得到了挪威水利電力局批準后才能實施。日本國際協力銀行在與國內的立法者、商務部門、非政府組織以及受援國政府討論制定了“水電開發的環境和社會指南”，來重新評價以往技術標準，降低水電發展的不良環境影響。

除了法律以外，政府還制定了關于水電開發中的生態環境保護政策，用于應對水電建設運行中的突出環境問題。美國已建電站面臨的主要問題是對洄游性魚類的保護和河道生態調度與修復。美國水電站只有獲得許可證才有運營資格。水電站的運行必須服從嚴格的環境調度規定，如清潔河流法、瀕危物種保護法等。為此，在新一輪的許可證換發評估工作中，將工程的環境影響評價與大壩安全評估列為同等重要的位置，只有兩者都通過評估，才能獲得新的運營許可證。

卓有成效的水電環境影響認證制度

發達國家在綠色水電方面的技術認證和管理經驗可以為我國在水電工程的規劃、設計、施工和運行管理過程中制定有效的生態環境保護措施提供有益的借鑒。西方發達國家通過建立對水電的綠色認證制度，倡導消費者對綠色水電的消費，使水電開發商們能自覺地進行綠色水電建設，以期達到對生態與環境多方面的保護。為了讓綠色水電認證有法可依，美國低影響水電研究所提出了8個方面“低影響水電”應該滿足的條件并且推廣到加拿大。瑞士聯邦環境科學與技術研究所在2001年提出了綠色水電認證的技術框架，建立了綠色水電認證的標準。國外類似這樣的研究機構在這些基礎上還在繼續為解決水電能源開發過程中出現的環境問題作出努力。

不斷改進的生態環境保護措施

流域開發為振興經濟帶來了巨大效益，但大型水利水電工程也造成一些不利影響，主要是：庫區淹沒帶來的生態變化，水庫淤積，地下水位變化，混濁水層變化，水庫富營養化，對河流魚類水生生物的影響，可能誘發地震等。因此，各國在研究開發規劃時，都注意對環境影響的評價。在制定開發方案時，把環境目標列為重要內容。同時，對于流域的生態環境治理也越來越受到多數國家的重視。

國際上，很多流域的開發一開始并沒有對保護生態環境給予足夠的重視，吃了很多虧，使得整個流域的其他開發難以成功進行。歐洲的萊茵河就是一個典型。萊茵河以后的成功開發與綜合效益的取得，同大力進行環境整治、生態恢復并加大監管力度，注重開發與環境并舉是分不開的。日本則注重通過科技創新，大量使用新技術、新設備，努力減少流域水電開發建設對環境造成的損害。進入20世紀中期后，大多數的流域開發中，生態環境的保護都是重點考慮的問題，也成為考量一個流域開發是否成功的重要依據。

減緩水利水電工程的建設對生態系統干擾，目前可行的做法：一是采取環境友好的工程技術和管理方式，對河道生態進行修復，減少或減免其影響，另一種是對造成的難以減免的影響采取補償，包括河流生物棲息地的建設、魚類的人工繁殖、瀕危物種或特殊物種的恢復等，在大尺度范圍內達到生態環境保護的目標，保護河流生物多樣性及其結構功能。發達國家已進入工程的全面管理與河道生態修復階段，經過多年的生態調度的實踐，提出了“適應性管理”的概念，即由“評價—規劃—設計—實施—監測”形成一個完整的良性循環。這些都需要我們加大調研力度，系統完整地學習并研究分析，借鑒其先進的經驗與理念，并結合我國的國情和特點，提出未來我國水利水電工程建設和運行管理中的環境保護及河道生態修復的發展戰略。

經濟社會良性互動的水電開發利益共享機制

以基礎設施建設促進流域經濟社會全面發展。

充分利用流域電力資源發展高載能產業。

流域開發主體與流域所在地共享流域開發收益。

一方面，流域開發的目的是開發、利用、保護流域的資源，進而推動流域經濟、社會的發展，并為整個社會的發展提供資源、創造條件。另一方面，流域所在地是流域資源的實際所有者，流域開發主體是流域資源的使用者。因此，在流域開發中如何處理好開發主體的利益與流域區域的利益關系，促進共同發展，就成為各方關注的問題。國外流域開發的過程中在這方面做了不少有益探索。

云南省怒江 攝影/tw/CFP

以基礎設施建設促進流域經濟社會全面發展

加強交通、輸電等基礎設施建設，促進流域工農業及經濟社會全面發展。無論哪個國家，在流域開發中，都希望通過流域資源的開發、利用和保護，促進整個流域的經濟發展和社會全面進步，因此都十分注重加強流域內交通、輸電線路等基礎設施建設，如開挖運河溝通江、河、湖、海運輸網絡，修建鐵路、公路、港口等樞紐設施建設，架設遠程輸電線路等，從而為促進區域經濟發展創造便利、做出貢獻。

現在來看，加快流域開發建設中，對于流域的道路、交通、輸變電設備等等基礎設施建設有很大的拉動作用，但其中很大一部分設施是服務于流域開發建設需要的。如何在基礎設施的規劃和建設中，將服務流域開發需要與發展流域經濟需要有機結合起來，美國的田納西流域以及歐洲的萊茵河流域提供了一些成功的經驗。

充分利用流域電力資源發展高載能產業

流域水電資源的開發是流域開發的一個重要方面，同時也為流域開發和發展提供了可靠的能源保證與競爭優勢。利用流域開發所提供的豐富水電資源，在流域內通過直供電或優惠電價的方式，提供廉價電力供應，吸引高載能產業投資，推動流域經濟的發展，是國內外很多流域開發過程中取得良好效果的做法。世界上水能資源開發利用程度最高的國家——瑞士，充分利用豐富的水電優勢，為萊茵河流域提供廉價電力，使瑞士的煉鋁和化學工業得到長足的發展。美國田納西流域提供的廉價水電也在當地經濟發展中起到了很大作用，在流域內形成了一條“工業走廊”。

流域開發主體與流域所在地共享流域開發收益

支付資源使用費，與流域所在地利益共享。流域所在地的經濟主體是流域資源的所有者，流域開發主體是流域資源的使用者，二者的利益關系協調是流域開發成功，流域資源確實得到利用、保護與發展的保障。既要保障流域開發主體的投資收益，也要保證流域所在地對資源的正當權益，避免“飛地經濟”，造成二者的對立與矛盾。世界各國都把發展流域所在地經濟作為流域開發的一個重要目標，在稅收分配、轉移支付等方面都對當地有所傾斜。同時，征收水資源使用費，并將資源使用費大部分留在流域所在地，也成為很多國家的做法，從而使流域所在地能夠更多分享流域資源開發的收益。

讓利于流域居民，流域開發主體直接參與流域當地經濟建設，為當地經濟發展做貢獻。如何讓利于流域居民，使流域居民通過流域開發真正富裕起來，歐洲一些水電開發主體的做法值得借鑒。一些歐洲大型水電企業，在流域開發的前若干年，不從流域開發提取利潤，利潤全部返還當地居民，用于當地發展。等當地居民在流域開發中的損失得到補償，并分享到流域開發的實際利益后，再謀求長遠的共贏與發展。美國的TVA則直接撥出專項資金，資助流域的化肥研究、土壤改良、發展旅游等，并為流域所在地經濟發展提供基金、金融信貸等方面的支持。