湖北省實施排污權交易的障礙及對策分析

代軍 吳克明

（1.武漢科技大學管理學院，武漢 430081；2. 武漢科技大學資源與環境工程學院，武漢 430081）

1.引言

湖北省是全國5個獲批準的排污權交易試點地區之一。在過去的四年里，湖北省在排污權交易制度設計、排污權交易市場培育與推廣等方面做出了一些有益的嘗試，取得了一些成績，也面臨著一些新的問題。特別是進入到2010年，湖北省排污權市場交易變得異常清淡，前八月成交量為零，市場活躍程度亟待提高。

本文以全國首家排污權交易中心——嘉興市排污權交易儲備中心為比較對象，通過體制分析，探尋制約湖北省排污權交易市場快速發展的制度性因素，并在此基礎上提出解決對策，以期能有助于湖北省排污權交易市場長期、穩定和健康發展。

2.湖北省排污權交易實施方案

在2006年5月，湖北省人民政府組織研究起草了《湖北省主要污染物排污權交易試行辦法》，并在2008年10月頒布實施。這一規范性文件初步建立了湖北省排污權交易制度的政策框架。

在2009年的3月，湖北環境資源交易所正式掛牌成立，同日湖北省環保廳頒布了《湖北省主要污染物排污權交易規則（試行）》以及《排污權交易手冊》等10多個規范性文本，并同期開始第一次排污權交易。從此，湖北省排污權交易二級市場正式成立。截至2010年6月，該中心已完成交易8筆，累計交易金額916萬元。

截至2010年3月，嘉興排污權交易儲備中心已完成排污權有償使用與交易1066筆，涉及交易金額近2億元[1]。1千萬對2億，兩者懸殊的差距清楚地表明，湖北省排污權市場在交易深度與廣度等方面已嚴重發展滯后。特別是進入到2010年，湖北環境資源交易所未實現一筆排污權交易，其發展道路可謂是前路崎嶇，令人堪憂。

3.湖北省與嘉興市排污權交易制度的比較研究

嘉興市在排污權市場交易試點工作方面取得了一系列寶貴的經驗。本文從排污權實施過程出發，對兩地的具體做法，特別是在制度上的異同，進行了詳細的分析比較。

3.1 排污權的初始分配

環境問題的經濟本質通常表現為效率低下，社會本質表現為有失公平。初始排污權分配實施效果和可接受性都要基于效率和公平的考慮。對于排污權的初始分配，兩地均以時間為界，對新老企業采取了不同的分配方法；同時規定，當老企業倒閉或遷出本地行政區域，其排污權由當地排污權儲備交易中心無償收回或者以優惠價格回購。但在具體做法上仍存在一些細微的差別，具體見表3.1。

表3.1 湖北省和嘉興市初始排污權分配方法比較

從表3.1可知，湖北省在排污權初始分配問題上采取了基于現狀的歷史排放量分配法。該方法最大優點在于簡單易行，不增加企業負擔，改革推進阻力小。但其缺陷也十分明顯：第一，該方法未考慮企業污染物的歷史防治水平，會導致污染物防治水平低的企業獲得的配額大；第二，各企業的消減百分比、調節因子的確定缺乏具體操作方法，選擇具有一定的隨意性；第三，不利于企業節約能源。由此可見，在湖北省一些過去對環境造成較大危害的污染企業可以無成本或相對較低的成本占有大量的排污權指標，而一些污染輕、效益好的新建企業卻要用較高的成本才能購買較少的排污權。湖北省的排污權初始分配做法難以體現效率與公平的原則。“老企業低價；新企業高價”這種不公平的現象嚴重抑制了新企業參與排污權市場交易的積極性[2]。

嘉興市在排污權初始分配上卻始終堅持有償分配的基本原則，以環境影響評價作為污染總量核定的依據，針對新、舊企業采取差別有償分配方式。具體做法包括：第一，差別價格，對于老污染源在統一有償分配原則下，按新企業購買價格的60%實施，即化學需氧量4.8 萬元/噸、二氧化硫1.2 萬元/噸的價格進行銷售；第二，回購制度，購買排污權的老污染源可以將消減下來的排污權部分或全部（如企業轉產、關停）退還給排污權交易中心，回購價格為新企業購買價格的75%，高于原60%的初始購買價格，25%（15%/60%=25%）的利潤率容易產生交易的需求和動力，這樣一方面可以消除企業的后顧之憂；另一方面能增強排污企業治理污染、減少排污的動力，同時回購價格低于新污染源價格又降低了政府回購風險，起到了盤活交易市場的作用；第三，臨時排污權，對于一次性購買排污權資金確有困難的企業，可選擇購買臨時排污權的方式；第四，分期購買，對于有購買意愿但短時期內融資困難的企業，可在一定期限內分期購買；第五，自主減排，企業必須完成每年政府同比例的減排任務，作為補償企業可以無償獲得一定初始排污權，但企業需承擔自主減排帶來的政策風險、技術風險和成本風險[3]。嘉興市新、舊企業排污權均需有償取得的做法保證了所有排污權市場交易主體的起點公平；另外，所有初始排污權都需企業自有資金購買所得，企業出于資金成本的考慮，會更加積極的消減污染物排放和參與排污權的二級市場交易。

除此之外，兩地雖然都有新企業必須通過市場有償取得排污權的規定，但是對于新企業的界定卻存在明顯差別。湖北省將新企業的范圍設定為由國家和省環境保護行政主管部門審批的工業，而嘉興市的做法是將新企業界定為所有新建、擴建、技改項目。湖北省將大量地方審批項目排除在湖北省排污權交易市場之外。交易主體的缺失嚴重地削弱了排污權交易市場的效率，同時造成了嚴重的社會不公。在實際調研中，一家湖北省孝感市的企業家說，由于自己是省里審批的項目，需要購買排污權才能開工建設。而在同一個工業園區的企業，項目是由孝感市審批的，當地政府直接無償分配排污權。他認為，自己多花幾十萬元購買排污權，不太公平。湖北省在排污權問題上的制度安排明顯有悖于公平與效率的原則。

3.2 排污權的交易流程

排污權交易有兩種基本方式，集中競價方式與做市商方式。兩種模式在排污權交易市場的具體做法究竟怎樣？各自存在什么樣的優缺點？何種方式更適合于排污權交易？本文對此逐一做出了回答。

湖北省環境資源交易所采用的是電子競價為主，協議轉讓為輔的交易方式。在排污權具體交易時，首先由政府相關部門根據主要污染物治理的社會平均成本，兼顧環境資源稀缺程度以及交易市場活躍程度等影響因素組織測算并審核競價基價；然后，排污權轉讓方依規定在取得政府部門批準的主要污染物排污權轉讓核準意見書后，到指定交易機構進行出讓委托申請；受讓方則在取得有關部門頒發的排污權受讓核準意見書后，到指定交易機構繳納受讓保證金，并辦理受讓登記；最后，排污權交易雙方通過電子競價或協商轉讓方式達成交易，再憑交易所出具的排污權交易鑒證書到政府相關部門辦理排污申報登記變更手續，重新核發排污許可證[4]。

嘉興市排污權交易制度采取以排污權儲備交易中心為中介的交易辦法，在實施排污權交易過程中，轉讓方和需求方都通過排污權交易儲備中心進行。其出讓程序如下：排污權可轉讓方向儲備交易中心提交主要污染物出讓申請，交易中心受理后，委托環境保護行政主管部門對排污權出讓方提出的申請進行審核確認，確認后出具《排污權轉讓聯單》；儲備交易中心與出讓方簽訂《主要污染物排污權交易出讓合同》，并支付款項[5]。

從市場運行方式來看，嘉興市的做法是典型的做市商交易制度，湖北省則采取的是集合競價制度。兩種方式都是金融市場最基本的交易模式。其區別在于，做市商制度比集合競價方式具有更大的交易靈活性，具體包括：第一，無論是標準化的還是非標準化的交易合約都適合于在做市商市場進行交易；第二，做市商制度還具有向投資者提供“流動性”的功能：他必須根據自己的報價(或雙方以報價為基礎協商的價格)，隨時買入投資者賣出的證券，并在投資者需要買入證券時，賣出自己庫存的證券，因此，一些在交易所市場交易不活躍的小盤證券可選擇到做市商市場進行交易。因此，集合競價交易方式更適合于容易標準化且交易規模巨大的金融產品。

以化學需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）為代表的主要污染物目前主要采用儀器檢查濃度與污染物排放總量和時間三者乘積后的噸數進行計量。污染物雖可通過質量單位進行標準化，但其標準化程度遠不及金融工具。另外，排污權交易市場交易主體少，交易頻率低。因此，嘉興市采用的做市商交易制度更適合于排污權二級市場交易。

3.3 排污權交易激勵制度差異

目前困擾湖北省排污權交易市場的主要問題是市場供給與需求嚴重不足，市場交易極其冷淡。一方面，有剩余排污權的企業普遍有“惜售”行為。隨著我國對環境保護要求的不斷提高，企業進一步治理污染的邊際成本不斷提高，企業預期獲取排污權的難度將越來越大，一些企業從升值的角度考慮，不愿意出售手中的排污權。還有一些企業考慮到自己將來發展對排污權的需要，也不愿意對手中的排污權進行交易。另一方面，新舊企業的初始分配不公“老企業低價，新企業高價”的不公平現象，也影響了企業購買排污權的積極性；同時，較高的排污交易價格也限制了企業的排污權購買力。

嘉興市為了促進本市排污權交易主要采取了以下激勵措施：第一，采取政府收購價高于企業初始購買價格的方式，鼓勵企業節能減排，將富余排污權賣給排污權儲備交易中心；第二，對企業轉讓獲得的排污權，規定閑置期（扣除項目建設期）不得超過5年，超過5年的并經環境保護行政主管部門確認后，可由儲備交易中心無償收回，以此限制企業長期持有富余排污權，促進市場排污權供給增加；第三，對資金確實困難的新企業可采取排污權租賃的方式以租代買，這樣一方面可以促進政府對排污權采購量的增加，確保做市商制度的順利實施；另一方面又能緩解政府、企業雙方的資金壓力。

由此可見，湖北省的排污權市場建設更多的將精力集中在電子競價交易制度的設計及其交易平臺的構建方面，而忽略了對交易主體激勵機制的構建，從而埋下了導致湖北省現在市場交易異常冷淡的隱患。

4 完善湖北省排污權交易制度的幾點建議

4.1 拓展排污權的交易主體

目前湖北省排污權的交易主體主要包括兩類：排污權可轉讓方、由國家和省環境保護行政主管部門審批的工業建設項目形成的排污權需求方。在嘉興市排污權市場，交易主體還包括儲備交易中心，以及更大的排污權需求方。而在美國，排污權交易市場主體還包括投資者、環保主義者。其中投資者包括經紀人、非污染企業、中介機構等，他們將排污權當作金融資產進行投資，通過投機交易牟取利益。大量投機者的加入有利于完善和活躍排污權交易市場。此外，允許環保主義者購入排污權許可證而不排放污染物，還有助于促進環境質量的提高。另外，一些中介機構，例如經濟公司、科研咨詢機構等大量中介機構的參與可以為真實的市場交易主體提供及時、真實的信息，充當交易顧問，提供不同排污權交換比例的技術咨詢，對完善和活躍排污權交易市場發揮著重要作用。因此，要解決湖北省排污權市場交易不活躍的問題，首要應對措施就是逐步拓展新的交易主體，具體做法：第一步是要求湖北省境內所有排污企業新增主要污染物排污量都必須通過排污權市場有償獲得；第二步是在湖北省現有電子競價交易市場基礎上，拓展做市商交易市場，引入政府機構——排污權交易儲備中心這一新的重要排污權交易主體；第三步是在今后引入非排污企業、社會中介機構、環保團體和個人等新的交易主體，以此擴大排污權市場的投機交易。

4.2 完善排污權存儲政策

美國在排污權市場建立初期就設立了有關排污權的銀行政策，允許將補償政策和“氣泡政策中”的排污減少信用用于存儲，以備今后自用或出售[6]。湖北省可鼓勵排污企業將富余排污權儲存在儲備交易中心，這樣一方面可以鼓勵排污廠商多減排、早減排；另一方面有利于增加排污權的市場供給。排污權儲存政策具體包括三個方面的內容，第一，要做到存儲的排污權可以用作銀行信貸的質押憑證，以體現排污權的產權功能；第二，存入儲備交易中心的排污權應有利息，息率應介于存貸款利率之間，以達到鼓勵節能減排，增加存儲的目的；第三，建立排污權折舊制度，每年根據區域總量減排目標，確定企業儲存排污權的折舊率，如果折舊率為2%，當年儲存的1噸富余污染物指標，第二年就將不足1噸，從而達到污染物減排的目的，同時，企業為不使排污權指標折舊，將會尋求交易，從而促進排污權市場的活躍。

4.3 完善湖北省企業排污檢測系統，加強企業排污行為的監管工作

湖北省2009年共投入1.8億多元，基本完成了國控重點企業在線監測系統的建設任務。已對522家重點污染源的614個排污口實行了實時在線監控，其中，255家國控重點企業已全部實現在線監控。同時還建成了14個省市級環境監控中心，配備了大批環境監測儀器設備，對排污單位的監管能力顯著增強（內容見2009年湖北省主要污染物總量減排情況新聞發布會）。而在嘉興市早在2007年就在浙江省率先完成了污染源自動監測監控和大氣、地表水自動監測兩大系統建設，并建成了一個中心和七個分中心，對全市90%排污總量的污染源實現了全天候實時數據和圖像監控。與之相比，湖北省今后還應加大環境監測的投入力度，擴大在線監測范圍，努力形成涵蓋全省所有主要污染物排放源的實時監測系統。除此之外，湖北省環保監管部門還應逐步建立排污權年度調整系統和許可證跟蹤系統，其中年度調整系統的主要任務是計算出每個賬戶年終要扣除的許可證數量，許可證跟蹤系統則是唯一的許可證簽發、交易、達標審核的官方記錄，從而形成包括排污實時跟蹤系統在內的三個數據信息系統，為今后擴大市場交易主體提供強有力的技術保障。

[1]陳培華, 張文正. 制度的力量-嘉興探路排污交易[N]. 浙江日報，2010-6-23。

[2]梅成效，胡應得，許小青. 浙江省實施排污權交易的障礙及對策分析[J].經濟論壇，2009（11）：100-103。

[3]王斌. 嘉興市排污權交易實施的方式與對策研究[D]. 上海交通大學，56-57。

[4]林云華，馮兵. 湖北省開展二氧化硫排污權交易的設想[J].技術經濟與管理研究，2009（1）：119-124。

[5]楊華國. 嘉興市排污權交易制度的不足與完善[J]. 法制與社會，2010（1）：45-46。

[6]方暻，馬中. 美國SO2排污權交易的實踐對我國的啟示[J].南昌大學學報，2008（5）：72-78。