以政治效能換政治信任

陳統奎

在安徽，有一場效能革命已經耕耘了6年。

“開始的時候重點考慮是提高機關工作效率，轉變作風，改進服務態度，幾年下來，我們的體會是這很大程度上可以改進黨和政府的形象。”中共安徽省直工委書記張國富對本刊記者說。

安徽從家庭聯產承包的發源地，到農村稅費改革的先行省，一直敢為人先，被稱為“改革開放的試驗田”。2005年6月，一直被視為“冷衙門”的“省直工委”，被安徽省委委以重任，牽頭組建“效能辦”（省直機關加強效能建設領導小組下設的辦公室），以一個臨時性機構，掀起一股效能革命的浪潮。這6年，安徽換了3位省委書記，效能建設成為“接力賽”，并沒有中斷。

這是一個很有意思的新現象，“省直工委”成了改革的“排頭兵”。

為“衙門病”開藥

安徽為什么選效能建設作為改革點？

當年，安徽省直工委“暗訪組”一次查訪了省直機關75個廳局，上班遲到早退、打游戲機、炒股，工作人員喝斥基層群眾，吃、拿、卡、要等等現象在省直機關非常普遍，在微型攝像機的鏡頭下一覽無遺、觸目驚心。比如，在省直一單位信訪接待室，一名干部上班時間正在電腦上看電影，對走進辦公室的暗訪人員渾然不覺，暗訪人員問他看什么，他頭也不抬，很不耐煩地說：“你自己不會看嗎？不正放著嗎！”

2005年底，省直工委向省委省政府提交了一份調查報告，時任省委書記郭金龍和省長王金山大為惱火，17個問題嚴重的單位被點名批評，暗訪露餡的相關干部被處理，省委主要領導還將問題嚴重的20個廳局一把手請到省委，要求說明原因，在“不曝光、不通報、不處分”的前提下各自整改。緊接著，省委督查組、省政府參事室分別完成的兩份調研報告出爐，直陳安徽省直機關作風的種種問題。這時，安徽省委抓效能建設由被動變主動，省直機關效能建設問題被正式擺上臺面，并成為安徽省委、省政府“工作重點”。

2006年3月24日，一場高規格的效能建設動員大會拉開了這場席卷整個安徽的效能革命的序幕，并從省直機關開始發端。會議由省委書記主持，省長做報告，省四套班子成員、各廳局負責人以及下面各市四套班子主要負責人參會，這是安徽省直工委負責組織的史上最高規格動員會。安徽一位記者用“效能風暴”來形容效能建設初期的氣勢。“省領導在動員的時候講，連續兩年考核位居后面的主要負責人要調整的，是影響到烏紗帽的，但沒有正式發文。”張國富告訴記者。至今已搞了5年考核，唯一連續兩年位列倒數第一名的單位有一個，其負責人正好也到齡退休了，否則其烏紗帽被摘，“效能革命”更彰顯其革命性。

效能建設在不少省市搞，要么是運動式的，要么流于形式，但安徽不是，安徽成立“省直機關加強效能建設領導小組”，由省委副書記兼組長，省委秘書長兼第一副組長，并將辦公室設在省直工委，抽調省委辦公廳、省政府辦公廳、省委宣傳部、省紀委監察廳等權重機關兼職組建工作小組。“剛開始省委是醞釀放在紀委的，紀委有一個政風行風辦公室，但如果效能建設僅僅是針對政風行風有一定的局限性，而省直工委是抓省直機關黨的建設，最后省委決定放到工委這邊，跟機關黨建相結合。”張國富介紹說。事實上，“效能辦”人馬基本上就是“保先教育”順延下來的。

之前，“效能辦”展示成果時，總喜歡提交通廳“微笑服務”和經信委打造“企業娘家”這兩個案例，以社會公眾滿意度作為檢驗效能建設的主要標準。今天，張國富更愿意向記者介紹安徽效能建設“八項制度”，即崗位責任制、首問負責制、服務承諾制、辦文辦事限時制、AB崗制、一次性告知制、離崗告示制和責任追究制。以首問負責制為例，假如普通公民進入安徽省直機關，他向哪個公務員詢問，哪個公務員必須對他服務，而不得說“這個事情不歸我管”，否則公民可以投訴，這個公務員要付出代價。

在安徽省行政學院教授姚悅龍看來，安徽省直機關效能建設已經取得幾點效果，一是公務員觀念的轉變，即服務的理念，如交通廳等的“一張笑臉、一杯熱茶、一張凳子、一聲問候”式服務；二是行政效率明顯增強；三是為服務型政府奠定了基礎。“有些省直機關的領導跟我說，姚老師，你們才是真正的主人。”姚悅龍說，效能建設以后，機關的公務員和干部的職業風險加大了或者說危機意識加強了，服務乃成不得不為之的正道。

政務“首席代表制”

安徽效能建設，“重頭戲”和“深水區”是行政審批制度改革。

在安徽省省直效能辦采訪時，記者了解到審批改革是“幾個凡是”：凡是其他省份已經取消的，堅決取消；凡是有利于市縣發展的，能放必放；凡是能夠在窗口辦理的，都要進政務中心。當年，安徽省政府辦公廳和“效能辦”召集各部門，當面“對質”，集中“會審”，一刀刀砍下去，61項行政審批被取消，占總數的45.9%，其中涉企收費39項，占原有涉企收費項目的76.5%，同時降低了33項收費標準，一下子砍掉32.2億元行政事業性收費。

2011年，“效能辦”自己已經體認到，梳理行政審批事項，只不過是解決表層問題，“掃浮塵”、“讓浮財”，接下來將觸及權力運行和利益調整的深層次矛盾和問題，真正做到“削手中的權、讓部門的利、革自己的命”。張國富告訴記者，目前“效能辦”正在起草省直機關的黨務公開的辦法，讓黨務公開和政務公開同步推進，給每個部門開列公開目錄，比如黨組黨委決議、決定的事項，黨組織的思想建設、組織建設、黨員權利保障情況、領導班子的分工以及民主生活會召開的情況“都必須向社會公布”，還包括比較敏感的民主考核、干部任免等信息。目前安徽正在一個縣和一個區試點。

“黨務公開是對所有機關的。”張國富說，所有這些努力都是為了規范部門的權力運行，包括黨委機關，目的是推動政府職能轉變，構建一個法治的、陽光的和效能的政府。對民間機構和普通公民而言，感受最明顯的是政務中心的變化。而民眾政治效能感和民眾滿意度，則反過來形成社會壓力，倒逼“效能革命”。安徽省政務中心這幾年的變革便是“效能革命”的縮影。雖然安徽是比較早搞政務中心的省份，但很長一段時間，政務中心只是一個“掛號窗口”，被民眾戲稱為“只掛號不看病”，到政務中心上班的公務員也被視為“外放”，一方面他沒有權力“看病”，另一方面他內心還擔憂自己在原單位被邊緣化。在“效能革命”的壓力下，政務中心走上了“自我革命”的路徑。

最典型的案例是安徽省住建廳。了解內情的姚悅龍教授告訴記者，住建廳雖在效能建設上很賣力，甚至引入ISO9000質量標準管理體系，但是“效能辦”的年度考核，社會滿意度不是倒數第二就是倒數第三，“感到很委屈”。壓力之下，住建廳搞創新，刻制了“行政審批專用章”，把原來的8枚公章變成1枚，且放到了政務中心窗口，率先推行“首席代表制”。其他廳局紛紛復制，當年就有26個單位在政務中心實行了“首席代表制”。

記者采訪了教育廳、經信委和交通廳三位“首席代表”，他們說其實就是“首席辦事員”，也稱“便民辦事員”，承受著很大壓力，辦事人把材料遞進來，他們要與后臺協調，甚至跨部門協調，為辦事人“跑腿”，干壞了還會承擔責任。“首席代表制”推動了政府部門“自我革命”，一方面是放權給“首席代表”，給前臺必要權限，這涉及權力和利益的調整，難度非同小可；另一方面，前臺后臺流程重整與磨合，規范行政審批事項運行流程圖，為首席代表減壓。其實，世界各國政府效能建設都遵循一條規律，最復雜的后臺處理交給專業公務員，呈現給民間機構和公民個人的就是一個簡單的窗口，比如德國推行“One Window Shopping”制度，人們辦政務也可以像購物一樣輕松愉快。

記者發現一個有進步價值的現象，這些“首席代表”，因為要上下左右協調，個個變成“業務達人”，有的人在政務中心窗口就提拔，有的回到原單位不久就升職，而且這些人直接面對企業和老百姓形成了服務意識，采訪中記者聽到3位首席代表都脫口而出提到“服務型政府”這個概念。基于這些變化，姚悅龍認為，安徽效能建設具備了打造服務型政府的條件，具備了服務型政府的外在的表現形象。當然，姚悅龍并不認為，這就是服務型政府了。如果沒有決策民主化，“效能革命”的成果則還是淺層次的。

“微笑服務、規范服務是必要的，但是如果說做到了微笑服務、規范服務就是服務型政府，這還是不夠的，也不能說為公民服務就是服務型政府。我們現在的缺陷是，很多服務都是為民做主。服務型政府應該做到以老百姓的需求為導向來安排我們的服務內容，包括資源的調配，工作內容的安排，包括工作結果的考核都應該以老百姓的需求和老百姓的滿意度作為標準。”姚悅龍說，“服務型政府最終追求的目標是公民滿意。”

“省直工委”的挑戰

值得一提的是，像住建廳、教育廳、交通廳等部門，在效能考核中，社會滿意度一直都是排名倒數，盡管這些機關辦事效率提高了，但還是無法贏得民眾的滿意。這也說明，“效能革命”不能停留在“效率”上，對于這一點，安徽省直工委的干部們體認最深刻，這幾年“效能辦”面臨著諸多挑戰。

其一，部門利益至上的阻礙。當效能建設的目標與部門的權力、利益產生摩擦與矛盾時，效能建設核心價值往往讓位于部門利益。“教育培訓可以搞，部門利益不能動，少數部門在效能清理、減少行政審批事項和收費事項過程中，出現先放后收、明減暗不減現象，極力捍衛部門利益，極少數部門甚至與基層爭利，與民爭利”，如此這般，盡管辦事效率提高了，但民眾怎么會滿意，這里涉及一個根本性問題，執政者的屁股坐在哪個位置上？

其二，由于是自上而下、少數人推動多數人的被動性變革，矛盾逐級上移，“效能辦”的壓力越來越大，從“要我改”到“我要改”的格局遠未成形。以“效能辦”的暗訪為例，暗訪發現問題后，有兩種現象讓“效能辦”很憂慮，一是有的單位在連續幾次明察暗訪中發現同一類問題；二是發現問題后，不是首先主動解決問題，有以各種理由進行辯解自我包庇的，有托人情打招呼的。張國富注意到一種微妙的心態，不少部門覺得爭先無望，甘居中游，自降力度，“有的單位缺乏自我革命的決心”，“有的甚至思想上帶有抵觸情緒，私下牢騷怪話很多”。更有甚者，認為效能建設都抓幾年了，“應該告一段落了”。

當然“效能辦”還面臨諸多挑戰，以這兩點為例，我們來追問為什么會這樣？一個根本性的原因，安徽“效能革命”6年來一直是“茶壺內的風暴”，比如，一開始暗訪組調查問題出來后，是在“不曝光、不通報、不處分”的前提下“各自整改”。再來，“效能辦”有考核制度，但考核結果，“效能辦”僅公布先進單位，未公布被警示的后3個單位，雖然被省委領導談話的單位負責人有的眼淚都流了，但其震懾作用減弱了。“效能辦”的實踐再次表明，內部考核和內部警示的局限性是“自我革命”無法超越的門檻。“效能辦”正在推動的黨務公開和政務公開，“陽光執政”，可謂對癥下藥。

“黨委抓，政府抓，肯定是有必要的，但是還不夠，自己抓的話，公信度也不夠，就像醫生給自己動手術是不可想象的，這是很難的，哪怕是一個疥瘡都是很難的，下不了手啊，因此需要第三種力量。”姚悅龍說。進一步追問，由“省直工委”來挑“效能辦”這個擔子，能走多遠？

張國富本人也意識到，這項工作由省直工委在抓有它的局限性。現在，他思考的問題是，能不能為“效能辦”提供一些編制，從而擁有一支固定隊伍來抓這件事，而不是像現在那樣從各個部門抽人來兼職。但這里面還有一個問題，雖然擁有省委辦公廳和省政府辦公廳這兩個權重部門的人員參與有利于提升“效能辦”的權威，但這兩個部門也是被考核部門，還有其他抽人參與“效能辦”的部門，如何保證公信力？

無論如何，安徽效能建設已經形成一種氛圍，大多數廳局負責人歡迎省委省政府系統地抓效能建設。換言之，整體抓效能建設，有必要也受歡迎，而省直工委也是一個相對合適的平臺，由其挑“效能辦”的擔子，有其合理性。但再往下走，觸及部門權力和利益調整越多，省直工委承受的壓力也會越大。

既然“茶壺里的風暴”茶壺承受那么艱難，何不演變為真正的風暴？