“流動中國”的穩定之道

石勇

近段時間以來，中國社會矛盾愈顯突出。財富的分配不公、征地拆遷、城市管理中的暴力執法、對某些群體有形的制度歧視和無形的觀念歧視，等等，在某個具體事件的點燃下，都可能演變成群體性事件。

社會穩定面臨的這種嚴峻局面，意味著既往的社會管理模式，以及建構了不平等的利益結構、導致某些基層權力失控的制度安排等有嚴重缺陷，已經不能持續，需要揚棄、糾正或創新。

今年2月，在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，胡錦濤總書記就提出了要加強和創新社會管理。5月底，中央政治局召開會議，研究加強和創新社會管理問題。可以說，站在一個新的歷史制高點上，以新的思維來進行治理，這一局面已經展開。

轉型中的中國處于流動之中。第六次全國人口普查結果顯示，流動人口已達到2.2億之巨。因此，社會管理創新的背景并不是靜止的社會圖景，而是“流動中的中國”。社會管理創新，也必然包括對流動人口的管理創新。這比在靜止的、只有單一的戶籍人口的框架下進行社會管理要艱難得多，需要突破很多制度上和利益上的阻礙。

在計劃經濟時代，由于戶籍制度阻礙了社會流動，進行社會管理相對簡單。改革開放后，人口流動開始，農村人口涌向城市，以及受到政策恩惠的沿海地區打工。這種人口流動突破了城鄉二元制度下的社會管理框架，帶來了今天已顯巨大弊端的社會管理二元制度范疇——以戶籍對戶籍人口的管理和以“暫住證”（現在是“居住證”）制度對“外來”的流動人口的管理。

顯然，這種在同一個地方，根據是否擁有戶籍來進行管理的二元社會管理模式，不是弱化，而是強化了不同人群的社會區隔，并使流動人口難以享受到平等的社會福利和國民待遇。不過，基于農村的貧窮背景，第一代農民工對這些并沒有奢望，他們所訴求的只是市場對生活改善所提供的工作機會。而且，他們還可以回去，并不強烈地預設自己留下來。因此，這種“戶籍人口—流動人口”，或者說“本地人—外地人”的社會管理二元制度，盡管拒絕了第一代農民工對城市的融入，但并沒有構成對社會穩定的威脅。

但是，從“二代農民工”開始，情況很不一樣了。隨著中國經濟的飛速發展，社會流動的加劇，“外來人口”這一概念的外延，已不僅僅是“農民工”，還包括沒有某地戶口的城鎮流動人員。同時，正如諸多公共話語一再重復指出的，新一代流動人口的訴求已經與第一代農民工不同。他們已經回不去，而是預設要留下來。同時，他們對于獲得平等的國民待遇，以及城市社會對自己權益和尊嚴的尊重，有著強烈的渴望。

埋下的社會矛盾終于逐漸冒出地表。非常明顯，這些流動人口，大多數在流入地已經深深地嵌入當地的經濟結構和城市服務體系，和它們融為一體，以致一個“民工荒”，都可以讓城市社會一陣痙攣。但是，“戶籍人口—流動人口”的二元管理制度，在制度上、社會福利上、利益結構上、觀念上，作為強大的排斥機制，仍然阻礙流動人口對城市社會的融入，與經濟結構所要求的流動人口產業工人化、市民化背道而馳。這就造成了一種經濟結構和社會角色、公民身份的撕裂，也使“本地人—外地人”的區隔發展成兩個抽象群體的心理對峙。

在這個背景下積累的社會矛盾的爆發，根子指向了權力對權利的忽略甚至侵害；另外，“戶籍人口—流動人口”的二元管理制度沒有與時俱進，沒有得到實質改變。

自帶來諸多社會矛盾且已“污名化”后，近年來暫住證制度在各地已陸續廢除。打上了“服務”標簽的“居住證”制度成為社會管理上的一種“制度創新”。在很多城市，它對流動人口作出了融入城市社會的承諾。然而，其根本缺陷就是門檻極高，且仍延續對“本地人”、“外地人”的身份識別，而不是以統一的公民身份來界定。而在管理實踐中，它同樣預設流動人口對城市社會具有某種威脅性，必須予以防范和管控，從而導致某些基層權力者侵害流動人口權益事件的發生。

顯而易見，進行社會管理創新，不僅僅是盡快終結帶來了很多惡果的城鄉二元體制，而且，它邏輯地要求突破“戶籍人口—流動人口”的二元管理制度框架——至少應該考慮根據公民的身份證來平等地分配國民待遇，進行社會管理。

這當然不容易，因利益上的原因，城市顯然缺少動力。但在國家層面，依賴于財力和技術支持，能夠做到使流動人口享有作為國家的公民，而不是某個地方的人所應享有的社會保障和國民待遇。在此之前，“戶籍人口—流動人口”的二元管理制度在身份識別上應該淡化，消除對流動人口的權力管控特征，突出其“服務”功能。

另外，區域發展不平衡乃是一種歷史的欠賬。應該加大力度對中西部進行制度和政策的補償性傾斜，使無法融入城市社會的流動人口能夠回去并市民化。

在“流動中的中國”背景下進行社會管理創新，需要制度和政策的配套。在消除社會矛盾、維護社會穩定上，它無異于一場深刻地改變中國的改革。也因此，它考驗著政府的決心和智慧。