李永忠

過去的2010年，是繼2003年之后，再一次集中和公開處理一批省部級腐敗分子的一年。但這兩年的對比是發人深省的：

2003年，中紀委第一次公開報道了13名省部級腐敗高官落馬。7年后，2010年全年共有11名省部級腐敗高官被處以重刑。

2003年，13名腐敗高官人均受賄貪污金額419萬元；2010年，11名腐敗高官人均受賄貪污金額983萬元，是前者的2.35倍。說明腐敗高官的犯罪金額的增幅，遠高于并快于經濟的增長速度。

2003年13人中，判處死緩以上3人（含死刑1人），占23%； 2010年11人中，判處死緩7人，占63.6%。說明死刑已經難以震懾腐敗高官。

2003年13人中，一把手7人，占53.7%； 2010年11人中，一把手8人，占72.7%。說明一把手越來越成為名副其實的高危崗位。

2003年13人中，京城高官僅兩人，占16.4%； 2010年11人中，京城高官增至5人，占45.4%。說明在政治生態較好的京城，權重較輕的部委，腐敗的易發多發也在滋長蔓延。

一個不爭的事實是：經濟建設這一手，搞得很有成效，并得到國內外的一致認可。與此同時，卷進腐敗的金額之巨、人員之多、職權之重、級別之高，以及占據的時間之長、空間之大的歷史之最紀錄，也不斷地被刷新著……

從動態來看，民眾對于腐敗現象是有一個容忍度提高的過程。同時，看報道，聽身邊，民眾對于國外的事情了解更多了。尤其是資本主義國家對于腐敗的零容忍的消息傳到國內，比如占公家一點便宜，在我們看來多小的事情，一犯事，后果就很嚴重，往往導致引咎辭職。民眾就會想了，怎么到了我們這里，就不一樣了，幾百萬、上千萬甚至過億元的腐敗大案都不鮮見。并且，一個中高級官員一旦開始犯事，什么黨紀政紀擋都擋不住，最后都只能是重刑伺候。2010年被判刑的省部級高官11個，7個是死緩，4個是無期徒刑。

因此，隨著民眾權利意識的復蘇和覺醒，老百姓對于腐敗現象容忍度的提高和陡降形成了強烈對比。由此導致的后果就是民眾心里對于社會的不滿，對現狀的不滿，就轉化為對于執政黨和政府的不滿。民眾看得多了，聽得多了，就會問：我們怎么做不到零容忍？由此導致的心理反差就比較大了，對于民心的影響不可低估，這不是拿幾個省部級領導人頭開刀就能解決的。從胡長清到段義和，我們也殺了6個了。但現在有的腐敗分子犯的事情比以前處死的更厲害。

仍未走出“權力反腐”

事實上，由于腐敗現象的“易發”、“高發”態勢，我們已經積累了高昂的“腐敗呆賬”。現實的反腐敗斗爭也不可能把所有腐敗分子都暴露出來，也不可能把一個腐敗分子的所有事情全部披露，否則對于整個執政隊伍和民眾心理的沖擊太大。因為腐敗現象過于普遍，對于腐敗現象，只能慢慢消化，而要緊的功夫應該放在“倡廉”上，也就是真正建立起新的制度。

中國共產黨建黨90年的歷程中，無論區域性執掌政權，還是執掌全國政權，反腐敗不僅是黨與人民群眾保持血肉聯系的重要舉措，而且是黨長期執政的重要政治任務。這90年間，先后經歷過戰爭反腐（中國共產黨建黨后～1949年新中國成立）、運動反腐（1949年新中國成立～1978年十一屆三中全會）、權力反腐（1978年十一屆三中全會～2004年《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒發）。目前，隨著依法治國的推進、黨務公開的推行、黨內民主的發展、黨內監督條例的頒發、黨代會常任制試點的擴大等單項或綜合性改革的深化，反腐敗正由權力反腐階段，逐漸向制度反腐階段過渡。

改革開放30多年來，由于舊的載體——戰爭已經遠去，群眾運動不再采用；而新載體——制度，卻因改革嚴重滯后而未能成為有效載體。因此，從反腐蝕到反腐敗斗爭，“形勢仍然嚴峻”、“任務仍然繁重”已成為歷次中紀委全會報告以及向歷屆黨的全國代表大會報告的慣用詞組。

1983年～1986年上半年，我們搞過3年的整黨。十二大提出實現三個根本好轉：財政經濟狀況根本好轉，黨風根本好轉，社會風氣根本好轉。財政經濟狀況和社會風氣的根本好轉，可以說基本實現了目的，但3年的整黨實際上只是洗了一個溫水澡。

整黨之所以沒有取得預期中的效果，是因為沒有新的載體。過去整黨能成功，是因為有載體。一個是戰爭，加上一些教育。在戰爭的環境和條件下，戰爭就是最大的載體，原因很簡單，你腐敗，脫離群眾，在那種環境下，就沒人替你掩護，沒人保護你，更沒人喂你“乳汁”，反過來隨時可以在你背后開冷槍，所以干部也不敢，脫離群眾，命都保不住。

還有一個載體就是運動。解放后，從戰爭為主到運動為主。這個運動有個特點，比如說干部上樓交代問題，那可能就下不來了，就被新的運動骨干取代了。這就是運動這個載體能起作用的關鍵。而80年代的整黨，我們之前輕車熟路的載體都沒有了，采取的是似運動而非運動的專項斗爭的辦法解決已經比較嚴重的腐敗問題。這是一種運動反腐的模式，是不搞群眾運動又借鑒運動的做法，實際上是權力反腐。

新的載體有沒有？鄧小平早就提出來了，就是黨和國家領導制度的改革，針對的是“權力過分集中”的整個“總病根”。但制度沒有到位，沒有得到根本推進，而是繼續沿用了戰爭和計劃經濟時期的那種議行合一的權力高度集中的體制。這種權力反腐，反腐敗的成效、進程很大程度上因為某個領導人的注意力、決心和對形勢的判斷的變化而變化。鄧小平后來說：這個黨該抓了，不抓不行了。但沒有新載體的抓手其實是“空手套白狼”，是異想天開。實際上，人們也都看到了，1986年整黨一結束，腐敗在全國繼續迅速蔓延，反官倒反腐敗成為當時最有號召力的政治訴求。這就是權力反腐的必然后果。這也可以理解，為什么1986年是鄧小平提政治體制改革最多的一年。

由于制度反腐尚未通過改革有所實質性的推進，期望的結果既沒有發生質的變化，也沒有出現量的向好。于是，30年來反腐敗形勢的總體結論和評價還是4個字：仍然嚴峻。或許，“仍然嚴峻”并陷入困境的反腐敗形勢，是體制制度仍未有實質性改革的一個難以回避的沉重注解。

如果權力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監督就難以有效，體制就難以健全。失去監督的權力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。一個不爭的事實是：這么多年來，盡管地方各級“一把手”越來越成為腐敗的高危崗位，盡管地方各級“一把手”的嚴重腐敗案件頻發，但是，幾乎沒有一起是由同級紀檢監察機關檢舉揭發出來的！腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態勢，就會在局部出現人心思貪的現象，就會在一些人中間為沒有機會腐敗而喟嘆，就會在部分人中出現笑廉不笑貪的心態。

由于缺乏反腐敗戰略的頂層設計，反腐敗無法實現宏觀層面的體制、制度突破，只好抓中觀層面的機制突破，以便通過巡視、派駐使同體監督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀操作層面鋪開。黨內監督的專門機關——紀委，工作細微到上馬路檢查亂收費，下礦井察看礦難事故，到基層監察效能情況……紀委查辦的案件越來越多，教育的面越來越寬，糾風的事越來越細，而監督的缺位、虛位和不到位改進不大，也越來越疲于奔命。于是，8小時內的監督明顯受阻，有的就轉向抓8小時外的監督；對官員本人難以監督，有的就轉向監督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案容易影響穩定，有的就搞定點清除、量體裁衣，而不再深入查處順藤摸瓜……

蘇東劇變的教訓

馬克思在140年前對72天巴黎公社“議行合一”領導體制的贊揚，成了各執政的共產黨權力結構的經典模式，也成了前蘇聯解體東歐劇變的必然宿命，還成了改革中力圖繞著走的雷區、禁區。

蘇聯垮臺的關鍵不在于當時存在著多大勢力范圍內的和影響多少人的特權階層，而是如何形成的，為何黨內健康力量阻止不了特權階層的變化。筆者認為，根本原因在于蘇東模式都是一種議行合一的權力結構，這種把巴黎公社非常時期的做法固化下來的權力結構，促成了特權階層的形成。前蘇共總書記勃列日涅夫是一個典型例子，勃列日涅夫容忍下面的一把手，各個一把手又容忍更小的一把手。這種權力結構的權力行使，可以借用古漢語的用法來作形象的比喻，即會意、指示和假借。會意，比如說會意給秘書；指示，比如指示給司機；假借，比如假借給親戚。

在蘇共解散的時候，紅場上一片寂靜，沒有一個工人沒有一個農民出來抗議。2002年1月，一位高層領導引用了前蘇聯社會科學院的一次問卷調查數據：即蘇共解散前，被調查者認為蘇共仍然能夠代表工人的占4%，認為代表全體人民的占7%，認為代表全體黨員的也只占11%，而認為代表黨的官僚、干部和機關工作人員的竟占85%。他進而深刻指出，“馬克思主義執政黨的最大危險是脫離群眾。”“蘇聯共產黨處于生死存亡的緊要關頭，未能得到廣大人民群眾支持和擁護，軍隊也拒絕執行命令甚至倒戈。”他最后一針見血指出：“從某種意義上說，正是蘇聯黨群關系的首先‘解體，才導致了蘇共解散和蘇聯解體。”戈爾巴喬夫是蘇聯當時條件下所能選擇的條件最優秀的領導人，他也拯救不了蘇共，葉利欽本人也是個強勢人物，最后他也覺得只能走背叛這一條道路，因為權力結構決定了蘇共只能失去民心。

具體到我國，筆者不贊成存在一個特權階層的說法，用“既得利益勢力”概括比較好。集團都是有綱領的，有組織的。現在的“既得利益勢力”還是分散的，各自為戰。但如果不解決，既得利益勢力也終將會形成維護自己利益的共識，通過法律、政策等手段把自己的利益固定下來。官二代、官三代這樣的現象已經開始出現。極端的后果就像我們古代出現的“上品無寒門，下品無世族”，把底層上升的道路完全封死了，民眾一旦失去希望，那么改良的路子就被堵死了。最近不是有個局長說什么當官的就是要騎馬坐轎嗎？

現在紀委難以監督同級黨委。之所以難以監督，是因為地方各級黨委是將黨內決策權、執行權、監督權集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為“一把手”的一個人。

盡管在中央正式文件中還沒出現“一把手”這個稱謂，但如果不引起高層的足夠重視，“一把手”會憑借其越來越大的張力，最終擠進中央的正式文件。于是，常委會的召集人，演變成不再是一名普通成員的“班長”，進而再進化為凌駕于班子內所有成員的“一把手”。

改革開放前的“文革”10年浩劫，從中央到地方對這一“總病根”的認識已經十分到位。但改革開放30多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。地方黨政各級“一把手”的集權程度超過了建國以來的任何一個時期。于是，小病慢慢釀成大病，違紀漸漸形成歪風，腐蝕逐步成為腐敗。雖經組織部優中選優，并經黨委、紀委嚴格把關，“一把手”犯錯誤的比率居然高于一般普通黨員和其他領導干部。通常占同級別犯錯誤黨員領導干部的40%左右，個別地方甚至超過50%。

“群眾”是腐敗的直接對立物

打天下時，我們最相信依靠發動群眾，因為只有如此，我們才可能取得天下。坐天下后，群眾與我們距離越來越遠，我們對群眾的感情越來越淡。共同利益越來越少，安全保衛越來越嚴。最相信變成最擔心，最依靠變成最疏遠，最想發動變成最怕聚集。是群眾的權利意識有了毛病，還是我們的權力結構出了問題？

有外國朋友跟筆者講，全世界不信教的人口10多億，幾乎都在你們中國。我說不對，中國人信教，信儒教。中國是官本位的傳統，是把官吏當作教來信的，信教和信官是融為一體的。以前進了衙門，就像是進了教堂，正大光明、肅靜回避這些匾額像教義，犯了罪也要向官員懺悔。從這個意義上說，中國的老百姓是世界上最好管的也是最不好管的。最好管就是因為信官，以吏為師。所以，古代明君明白，治民先治吏，而真正的圣主則說治吏無須治民。而最不好管，是因為一旦民發現官是腐敗的，就意味著那種信垮了，不信公道了，也不信任何仁義道德了，最后就造反，其破壞力又是驚人的。最好管的變成最不好管的，那就是社會動蕩、天下大亂。

在全國縣委權力公開透明運行試點的江蘇睢寧縣，筆者曾聽到一個讓人感動的故事。“謠鹽風波”出現后，不少地方的群眾盲目跟風。正在外地出差的江蘇省睢寧縣委書記王天琦，在搶購食鹽的第一時間，收到的不是該縣有關食鹽管理部門的電話或傳真，而是該縣30多名普通群眾發給他的手機短信，提醒他注意此事。于是，王天琦迅即趕回睢寧，安排部署應對舉措，當天即消弭了該縣搶購食鹽的風潮。

在議行合一的“一把手”體制下，我們把一個縣、一個市、一個省交給了一把手。他首先想到的是對給予我權力的領導負責，這種動力大于對下負責的動力。而如果不集中權力，一旦發生任何事情，板子也會打到他屁股上。清官，頂多是謹慎使用這種權力，而清官絕對是少數。睢寧搞縣委書記權力公開運行和分權試點，書記自己也害怕，一旦下面出了事情，也要找到自己頭上。

幾十年的習慣性思維是怕弱化權威，習慣性的做法是頭痛醫頭分事權。既然“一把手”權力過分集中，一些地方和部門就想出了“一把手”不直接分管人、財、物的奇招。殊不知，“一把手”憑借過分集中的權力，讓更依附于他的人掌管人、財、物，效果遠勝于他自己直接分管。

對于黨內權力約束制衡，半個世紀前的黨的“八大”有過嘗試。設立了黨內最高權力機關中央委員會，毛澤東為主席；設立了黨內最高執行機關中央書記處，鄧小平為總書記；設立了黨內最高監督機關中央監察委員會，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變，毛澤東關于設立“黨內國會”的構想及其黨代會常任制的推行，也很快就戛然而止。

至于黨政分工、黨政分開，孰先孰后？上世紀80年代也是有過教訓的。當時，黨政還沒有合理分工，黨的肌體還沒有建設好的情況下，就倉促提出黨政分開，結果欲速而不達。

黨內權力約束制衡怎樣才是科學合理的？可向現代企業借鑒。因為現代企業制度常常走在整個經濟社會的前面。現代企業法人治理結構通常由決策機關（董事會或股東大會）、執行機關（總經理及各級經理人員）、監督機關（監事會）等三大部分組成，分工明確，制衡有效。借鑒現代企業的權力結構，在保持中央和省委現有領導體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點來探索經驗。

以前的泰安市委書記胡建學曾經說過：官做到我這一級，沒有誰可以監督得了我了。今天也有“廳官難查論”。前蘇聯部長會議主席尼?雷日科夫，曾引用過一句名言：“權力應當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩如泰山，而當權力變成一種樂趣時，那么一切也就完了。”如果不從根本上改變權力結構，腐敗現象必將繼續蔓延下去，要求權力分解的呼聲雖然會繼續下去，但永遠對付不了一把手“不改革”的硬道理。因此，必須順應歷史潮流，對黨內的權力結構進行改革。