澳門社保基金兩難

紀(jì)修

澳門特區(qū)政府5月初向特區(qū)立法會(huì)提交一份估算報(bào)告，預(yù)測(cè)調(diào)升社會(huì)保障基金的養(yǎng)老金將對(duì)基金財(cái)政狀況有何影響。根據(jù)預(yù)測(cè)，如果目前社會(huì)保障基金的養(yǎng)老金發(fā)放金額及供款額維持不變，社會(huì)保障基金到2014年將入不敷出，出現(xiàn)1.7億澳門元（下同）的赤字，到2020年將破產(chǎn)。

消息披露后，引起社會(huì)一片驚愕。因?yàn)閾?jù)澳門特區(qū)政府較早提供的精算估計(jì)，倘收入和支出水平不變，在2017年，社保基金的當(dāng)年收支會(huì)出現(xiàn)赤字，需要由歷年累積資金中撥出款項(xiàng)作資助。至2026年，社保基金的歷年累積資金才全部耗盡。然而，社會(huì)保障基金至2010年結(jié)余達(dá)63.6億元，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的老人只有6萬(wàn)個(gè)，怎么會(huì)那么快就出現(xiàn)入不敷出，甚至破產(chǎn)？

澳門早已進(jìn)入老齡社會(huì)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，如果65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?%，或60歲及以上的人口在總?cè)丝谥械谋戎剡_(dá)到10%時(shí)，這個(gè)國(guó)家就屬于人口老齡化的國(guó)家。一般來(lái)說(shuō)﹐老化指數(shù)（65歲以上人口占0~14歲人口比率）達(dá)到30以上為老年型人口；該指數(shù)值越大，表明未來(lái)人口老齡化程度越高。根據(jù)澳門政府統(tǒng)計(jì)暨普查局的資料，澳門65歲及以上的老年人口早就占總?cè)丝诘?%，澳門的老化指數(shù)在2000年已經(jīng)達(dá)30.8，到2005年增加到52.9，老化速度越來(lái)越快。按照這些標(biāo)準(zhǔn)，澳門早在2000年之前已經(jīng)步入老齡社會(huì)。

根據(jù)學(xué)者的研究，目前世界上的大多數(shù)國(guó)家，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家采用的都是現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老制度模式。在這一模式下，現(xiàn)期工作人群以稅收或繳費(fèi)的形式向社會(huì)保障系統(tǒng)供款，社會(huì)保障系統(tǒng)再把這些供款轉(zhuǎn)移支付給退休人群，而現(xiàn)期工作人群的養(yǎng)老則由下一代工作人群的供款來(lái)實(shí)現(xiàn)，由此代代相續(xù)。澳門社會(huì)保障基金也是采用這種模式，但與此有所不同，是屬于混合模式。

澳門的社會(huì)保障制度早在1989年就建立，1990年3月正式成立社會(huì)保障基金。起初，社會(huì)保障基金的供款是強(qiáng)制性的，雇主需要強(qiáng)制性地為雇員購(gòu)買社會(huì)保障。而按照新的社會(huì)保障制度，外地雇員現(xiàn)在不必供款了。

由于澳門起初的社會(huì)保障制度覆蓋率十分有限，只限于“為他人工作的勞動(dòng)者”。后來(lái)才把自雇人士也納入社會(huì)保障制度的范疇，不過(guò)，仍然有相當(dāng)多的澳門居民被拒之社會(huì)保障制度門外，尤其是從事建筑業(yè)等流動(dòng)性很大的行業(yè)的散工雇員。因此，擴(kuò)大社會(huì)保障制度覆蓋面的訴求就越來(lái)越強(qiáng)烈。

2007年11月，特區(qū)政府推出《社會(huì)保障和養(yǎng)老保障體系重整咨詢方案》。這個(gè)方案又稱為“雙層式”社會(huì)保障。將保障范圍擴(kuò)大至所有22歲以上的澳門居民，其受保障的對(duì)象由雇員擴(kuò)至全民，所有永久居民和非永久居民均有參與的權(quán)利，沒(méi)有工作的、家庭主婦、企業(yè)主或以前因種種原因不被納入社保的人士，都被納入了社會(huì)保障的范疇。新的《社會(huì)保障制度》今年元旦生效﹐規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)供款年期為30年，并規(guī)定養(yǎng)老金金額取決于供款年期長(zhǎng)短，按比例發(fā)放。

該方案計(jì)劃設(shè)立非強(qiáng)制的中央公積金，使勞動(dòng)者在退休以后有更足夠的保障。

隨著新社會(huì)保障制度從今年元旦開(kāi)始正式實(shí)施，標(biāo)志著澳門開(kāi)始進(jìn)入“全民社保”新時(shí)代。另一方面，為了建立第二層的中央公積金，特區(qū)政府先設(shè)立了中央儲(chǔ)蓄制度，為每名符合資格的居民開(kāi)設(shè)戶口并注資1萬(wàn)元，今年再注資6000元。

由于澳門實(shí)行低稅制﹐不宜實(shí)行全面的福利制度，因此，澳門現(xiàn)行的社會(huì)保障體系只給予勞動(dòng)者退休后有基本的生活保障，再給予經(jīng)濟(jì)困難和弱勢(shì)家庭提供援助金。這樣編織的社會(huì)安全網(wǎng)，符合澳門實(shí)際情況。

社保的兩難

根據(jù)上述社會(huì)保障基金的收入來(lái)源計(jì)算﹐可以看出特區(qū)政府提出的估算是聳人聽(tīng)聞的，是不實(shí)的。是估算的人算錯(cuò)呢？還是特區(qū)政府故意的呢？背后肯定有“故事”。

實(shí)際上﹐澳門社會(huì)也都預(yù)料社會(huì)保障基金因?yàn)閰⑴c者的供款太少而早晚會(huì)出現(xiàn)入不敷出的情況。澳門社會(huì)保障基金存在的爭(zhēng)議主要是供款額和養(yǎng)老金金額兩方面，即養(yǎng)老金的發(fā)放金額沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，以及供款額太低。大家都希望供款越少越好，而領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多越好。然而，假如社會(huì)保障基金的養(yǎng)老金及供款額維持目前的數(shù)額不變，雇主和雇員每月合共供款45元，以此計(jì)算，每一個(gè)受雇居民在標(biāo)準(zhǔn)供款年期的30年中﹐供款總數(shù)僅為1.62萬(wàn)元。但是﹐以每個(gè)月領(lǐng)取1700元計(jì)算，單單一年(發(fā)放13期）可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金就達(dá)2.21萬(wàn)元。付出的供款和收入的養(yǎng)老金，相差得太懸殊了。

特區(qū)政府提出聳人聽(tīng)聞的“破產(chǎn)”估算，明眼人看得出，其用意是為增加勞資雙方對(duì)社會(huì)保障基金的供款額造輿論。因?yàn)檎畡倹Q定調(diào)升養(yǎng)老金至每個(gè)老人家每月2000元，馬上就有團(tuán)體希望進(jìn)一步調(diào)升至3000元，與最低維生指數(shù)看齊。

對(duì)于養(yǎng)老金發(fā)放金額﹐較早前有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)國(guó)際貧困線的計(jì)算方法，即以人均月收入中位數(shù)的一半作為相對(duì)貧困線，再以此作為發(fā)放養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，由于澳門人均月收入中位數(shù)已接近1萬(wàn)元，5000元目前在澳門會(huì)比較高，因此也有人建議以平均收入中位數(shù)的1/3來(lái)作為發(fā)放養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，即約3000元。不過(guò)，大家都明白，隨著老年人口不斷增加，政府在養(yǎng)老金方面的負(fù)擔(dān)會(huì)越來(lái)越重。除了政府增加撥款外，適當(dāng)增加社會(huì)保障基金的勞資雙方的供款額是應(yīng)該的。因此﹐調(diào)升養(yǎng)老金至3000元，與最低維生指數(shù)看齊，以及調(diào)升社會(huì)保障基金的勞資雙方的供款額，兩種意見(jiàn)長(zhǎng)期存在。

盡管社會(huì)上對(duì)于調(diào)升供款金額已有共識(shí)，但政府為何還要放話基金已“入不敷出”，而不提具體的調(diào)整方案。說(shuō)白了，是政府擔(dān)心調(diào)升供款金額會(huì)遭資方反對(duì)。因?yàn)楣椭骱凸蛦T向社會(huì)保障基金供款的比例是2∶1，將來(lái)設(shè)立了中央公積金﹐雇主還要再為雇員供款。因此，如何解決雙重供款，是個(gè)大問(wèn)題，尤其是雇主。較早前澳門社會(huì)協(xié)調(diào)常設(shè)委員會(huì)的資方代表已率先表態(tài)，認(rèn)為雇主與雇員的社會(huì)保障基金供款比例應(yīng)該是1∶1，不能像現(xiàn)在的2∶1。以后設(shè)立中央公積金制度時(shí)，勞資雙方對(duì)于供款數(shù)額肯定還有一場(chǎng)爭(zhēng)論。

供款方面還有一個(gè)問(wèn)題，是社會(huì)保障基金沒(méi)有一個(gè)固定的供款比。不管雇員的工資水平和工作年限是多少，或者每月平均收入中位數(shù)是多少，大家的供款金額和受益金額都一樣。有學(xué)者和民間認(rèn)為可考慮調(diào)整現(xiàn)行的供款定額制，建議按薪酬比例供款，改與雇員收入水平掛鉤、設(shè)定比率，能者多付。

一方面勞資雙方的供款很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠上一代的退休人群領(lǐng)取養(yǎng)老金，況且養(yǎng)老金只是社會(huì)保障基金九項(xiàng)保障項(xiàng)目中的一項(xiàng)，基金的絕大部分需要政府撥款。隨著人口老齡化﹐養(yǎng)老金的支出將越來(lái)越龐大。人口老齡化對(duì)于養(yǎng)老金、退休金和醫(yī)療等社會(huì)保障體系的應(yīng)對(duì)能力﹐是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。萬(wàn)一財(cái)稅歉收，足以拖垮整個(gè)社會(huì)福利體系。如何確保社會(huì)保障制度的可持續(xù)性，成為澳門社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。勞資官三方都對(duì)調(diào)升社會(huì)保障基金的供款有共識(shí)，但具體怎樣調(diào)升及調(diào)升的幅度多大，還存在爭(zhēng)議。勞方認(rèn)為要顧及中低收入人士的支付水平，資方則以澳門經(jīng)營(yíng)維艱的中小企占大多數(shù)來(lái)作為討價(jià)還價(jià)的理由。

隨著澳門老齡化進(jìn)程的加快，加上澳門社會(huì)保障基金來(lái)源高度依賴特區(qū)政府撥款及博彩稅收，福利“能升不能降”已成為定律，最低維生指數(shù)的調(diào)升又可能將帶動(dòng)澳門市民對(duì)于養(yǎng)老金及其它政府津貼和援助攀升的預(yù)期，特區(qū)政府在社會(huì)養(yǎng)老保障的財(cái)政支出將越來(lái)越大。澳門社會(huì)保障基金如何能可持續(xù)發(fā)展？