中國需要什么樣的住房保障制度

王小廣

在許多人看來，政府建保障房是房價調控長期難見成效的一種備選方案，或者理解為房價泡沫破滅后的一種保底、補救措施，使房地產投資不至于大跌萎縮而影響經濟增長速度。但我理解政府提供一定數量的保障性住房是一項制度安排，是政府重視住房這一最大民生問題的一種長期而基本的職責。因此，不是“應景”之作，要從基本住房制度設計中考慮保障性住房建設，即要明確保障性住房的基本定位，既要明確為誰建、由誰建的問題，又要對其目標進行基本定位。在此基礎上，再考慮如何建、如何分和如何管等問題。這里我想就這些最基本問題作些分析，以引起共鳴，學者們和各級政府一起努力，使保障性住房定位、建設、管理一開始就建立在科學合理、能產生長期社會效率的基礎上。

住房制度分歧

在中國住房體制改革后，一個很清楚的事實是純市場化的觀點確實無法解決所有人的住房問題，有一部分家庭永遠無法通過市場來解決住房問題，因此，需要政府做相應的制度安排，去努力保障這部分家庭的基本住房需求，從理論上講，這些人的住房有了保障，整個社會的居民都有了住房保障。我們需要怎樣的住房制度呢，其中保障性住房又在其中如何定位？我們先從當前的住房政策體系談起。最近幾年就住房政策問題，有幾種表述相似內容卻有別的說法：第一種，提出政府只保低端，其他完全由市場解決，市場是市場，保障是保障，不能混淆。第二種，試圖構建一個包括滿足各種不同層次住房需求的住房結構及政策體系，如提出“低端有保障、中端有支持、高端靠市場”。第三種，提出“低端保障、中端支持、高端調控”（也有的地方表述為“低端靠保障、中端靠市場、高端有約束”）。

第一種意見可能遭到的批評會最多，原因是政府可以保障低端，但低端真的能靠市場解決住房問題嗎？最近幾年我國房地產市場發展顯示，夾心層即家庭收入處于中間60%的家庭住房問題最突出，一方面因房價過高而夠不著市場，因收入條件或住房條件保障性住房與其無緣。處于60%的中間層家庭，無房戶買房和有房戶改善住房條件都面臨過高房價的約束，他們是社會中怨言最多的群體。在此，我們需要搞清楚一個重要問題：房改后市場供給的大量住房都滿足了誰的需要？中國過去10年城市人口年均僅增長3%，而每年住房供給量年均增長20%左右，人均住房面積已經超過了日本與韓國，這完全能滿足絕大多數的住房需要，講我國住房投資不足、供應不足是怎么也說不通的。我們的研究結果顯示：20%的高收入家庭消費了近七成的住房供給，特別是最富的10%的人（家庭）購買了住房市場供給量的50%，換句話說，從消費的角度，這些人根本就不需要住房（他們早就有了住房，而且有了足夠面積的住房），但他們卻是住房消費市場的主力，他們買房投資，從而不斷地把房價抬高，從中牟取暴利。我國房地產市場早就十分不正常了，失去了基本功能。住房90%以上是滿足消費的功能，而實際卻使投資功能無限放大，超過了消費功能。所以，在這種情況下，讓大多數靠市場來解決住房問題是根本不可能的。除非把保障性住房的功能界定在60%左右的家庭。但如果這樣，那就是回到了計劃經濟時代，福利分房成為主要手段，這是絕對不可以的。所以，將住房保障與房地產市場調控分離的觀點是站不住腳的。住房保障是住房保障，市場是市場，這樣的觀點看似有道理，實際是解決不了我國大多數人的住房問題，在房價過高的情況下，建保障性住房的成本也高，需求會過大，同時，由于有巨大的價差或利益差，因尋租產生的保障性住房腐敗問題會成為一個新的大問題，因而會產生新的不公平問題。這一觀點還隱含著一個政策建議，對現在的中國住房市場不應干預，認為宏觀調控把房價壓下來是根本錯誤的。

因此，我比較同意第二種、第三種觀點。把保障性住房建設與房地產市場調控結合起來，建立一套符合我國國情的公平有效的住房制度。但第二種、第三種都有各自的缺陷，仍然不是我們需要建立的較合理的住房制度框架。第二種觀點中說“低端有保障、高端靠市場”應該是沒有問題的，但“中端有支持”怎么體現，難道讓60%都獲得住房補貼，或將限價房、經濟適用房擴大50%~60%的比重嗎？我們認為，限價房、經濟適用房僅是一種過渡的制度或政策安排，不能永久化。還有另外一個問題，“高端靠市場”似乎很有說服力，但問題是市場難道沒有政策的作用空間嗎？對高端家庭無限制的投資需求難道不加以必要的干預嗎？所以，這第二種觀點仍然與第一種觀點有很大的一致性。總的看來，第三種說法較為合理，但仍有問題：“高端調控”或“高端有約束”是很好的表述，但如何體現呢？是通過明顯差異化利率政策或稅收政策來實現嗎？現在看不出來有這樣的設想，說得更明確點就是如何限制投資或投機性需求，抑制少數人獲得暴利，一套住房與二套以上的住房基本采取一種政策是明顯不合理的，它不僅違背公平原則，而且是形成當前房價嚴重偏高的主要原因。在高端約束不力的情況下，中端的支持也就是無底洞了。因此，這第三種觀點仍有大大改進或豐富的余地，否則，就是一句好聽的空話。

沒有剎車的房地產業

我認為，我們需要這樣的一套新住房制度：以市場化為基礎、政府提供最基本的住房保障、只鼓勵一戶一套住房的住房制度。并相應地建立政府宏觀調節與市場基礎性作用相結合的房地產宏觀調控政策體系。

1998年住房改革后，我們的住房供給是朝市場化方向發展，但存在兩個問題：一是只是局部的市場化，房價銷售是市場化，但土地供給是非市場的壟斷供給，其表現的“市場價格”是遠高于“市場均衡價格”的，原因就是因為土地財政。因此，我們的土地制度需要改革，包括農村宅基地的市場化或城市土地市場的打通，要有真正體現市場化的制度和政策安排。“招拍掛”制度真正是市場化的制度嗎？這些都需要我們好好研究。

二是對市場化缺乏制度的或政策的約束。1998年房改和當時出臺個人按揭貸款政策，極大地刺激了住房市場的發展，但通過研究，我們發現由于時間倉促、考慮不周，其存在一個根本的制度或政策缺陷。我們可以把房地產市場比喻為一輛汽車，汽車之所以成為大眾化安全可靠的交通工具，主要是因為其系統設計和性能的完善，汽車包括4個子系統，一是動力系統，通過踩“油門”給其提供行駛的動力，就像我們為刺激房地產發展，而采取許多金融、稅收鼓勵政策一樣；二是剎車系統，是保障行駛安全的最主要的裝置；三是電子系統；四是車身系統。在遇到各種緊急情況時，汽車的安全保障主要是靠剎車系統完成，而汽車的剎車系統是一個設計非常精巧完善的系統，它包括4種選擇：一是剎車片，二是離合器，三是手剎，四是ABS裝置，是發生萬一情況時的保護生命的最后裝置。而中國的房地產業發展，在一開始，為了把房地產培育為經濟的新增長點，安了大馬力的“發動機”，卻忘記了安置剎車系統。

房地產業的剎車系統或裝備是什么呢？就是稅收和金融調節裝置，其中最主要的是稅收調節裝置，它是總閘門，它可能避免住房成為過度投資的工具，使住房市場成為具有負反饋機制的有效市場，避免房地產泡沫不斷強化。如果當買房投資獲取的暴利多數都成為稅收、占有過量的住房要交更高稅率的稅收時，市場投機行為將會被抑制。因此，調節住房市場的過度投資行為，關鍵是建立內在的長效約束機制。

政策的原則

政府提供最基本的住房保障，有以下幾層意思：一是基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，滿足居民最低的住房基本需要，是保“基本”，不是保“改善”。

二是要確定“最基本”的標準。“最基本”也就是“最低”標準，追求的是“低標準、廣覆蓋”的政策目標。不僅戶型要小，而且要相對同質，不能有的大、有的小，由于位置的差異，單位價值肯定不一樣，但總價值量應相當，不能出現戶型價值量的明顯差異，在城區戶型盡可能小（僅滿足最低住房需求），在郊區和中小城市可適當放寬。

我們調研發現：許多地方在文件中做出了很好的規定，如按“小戶型、齊功能、高質量”的標準建保障房，公共租賃住房以建筑面積30~45平方米為主力戶型，最高不超過60平方米，建設比例不低于80%。但實際建設中存在戶型偏大的問題，這使人懷疑可能存在私心，可能是為某類人量身定做的，如果真是這樣，那么，這是相當不公平的。我們建議，為了體現公平、也有利于政府節約投資，在大城市保障性住房戶型應學香港，控制在30~40平方米之間，不能超過50平方米；中小城市可適當放寬，但也不能超過60平方米。

三是要防止一些過渡性制度安排或政策長期化。住房制度保障是“保底的”，保最基本的住房需求，是長期的保障，而許多政策性保障一般是過渡性的、靈活的，對此，要嚴格區別，避免一些過渡性保障的長期化，帶來嚴重不公平問題。

四是政府提供的保障性形式以實物為主，貨幣補貼為輔。

政府應該只鼓勵一戶一套住房，這體現的是公平原則。鼓勵一戶一套住房不僅要寫入未來將出臺的《住房法》或《住房保障法》，甚至可以寫入《憲法》。其含義是對一戶購買或租賃一套住房在金融、稅收等政策上永遠都給予優惠，而對第二套以上的住房采取顯著性差異化政策。現在的差異化信貸政策差異化不明顯，在暴利情況下，用利率加10%的所謂差異化政策不可能起到抑制投機需求的目的。對第二套住房要采取高利率和稅收政策，抑制這部分需求（高利率、高稅收意味著他購房的成本高，他愿意承受那么就不限制他購買），而不是禁止它。你可以購買第二套住房、第三套住房，但你必須付比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的稅率交稅。既要征收高稅率的保有環節稅，又要開征高比例的投資收益所得稅（50%以上）。這就是我所指的“只鼓勵一戶一套”的住房制度。