加強頂層設計,為改革建“序”

王長江

實踐表明，對改革的整體設計不足。已經使當前改革面臨越來越大的風險。

中共中央“十二五”規劃建議在強調全面推進各個領域的改革時，提出了要“更加重視改革頂層設計和總體規劃”的理念。“頂層設計”這個概念，強烈表達了整體地、全方位地推進政治、經濟、文化、社會體制改革的意向，是值得深入研究、也是迫切需要深入研究的一個大課題。

何謂“頂層設計”?就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視“頂層設計”，就是要求加強對改革的統籌力度，就是要求我們把已經進行或將要進行的改革、創新，與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。簡言之，就是要求全面設計，為有序改革提供可供遵循的“序”。

之所以強調對改革進行全面設計、規劃，說到底，還是因為改革進入了深水區。在深水區，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節地聯系在一起，已經很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題。例如人們熱議的民生問題，既不能簡單看作是一個經濟問題，也不能只當作社會問題來解讀，更不能僅僅作為執政黨落實“為人民服務”宗旨的具體舉措來對待。它是經濟問題，因為分配制度的改革是為其首；它也是政治問題，因為民生是對公眾利益訴求的回應，而當家作主無疑是人們的更高追求；它更是社會問題，因為解決好這個問題，社會才有穩定，才有向心力。

實踐表明，對改革的整體設計不足，已經使當前改革面臨越來越大的風險。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現象。一方面，不少地方和部門都強調改革創新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過，令人目不暇接，有的還時不時引起媒體的熱捧；另一方面，人們似乎對改革還有諸多不滿意。出現這種現象的深層次原因，正是改革整體設計和規劃不到位。對改革的必要性和迫切性，我們是有深刻認識的。但我們往往理所當然地認為，要求既已提出，接下自然要由地方和部門去落實。于是，改革變成了各地方各部門的工作創新。這些創新加總，便被看成是改革的具體體現。事實上，這個邏輯是有問題的。改革固然要落實到地方和部門，但地方和部門的改革不是改革的全部，更不能代替全局性的改革。相反，只有在整體設計和規劃的情況下，才能保證地方和部門的創新有正確的方向。不然，這些所謂的改革和創新可能更容易被解讀為“作秀”和“政績工程”，不但和“科學執政、民主執政、依法執政”的要求相去甚遠，而且還會為部門利益、既得利益的擴展提供空間。

一些部門打著改革、創新旗號擴張權力，既得利益膨脹，已經不是個別現象，改革確實存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現象，損害了改革的權威，消解著黨的執政合法性，使改革化于無形，令人憂慮。從這個意義上講，加強改革的整體設計、頂層設計，是從根本上遏制和削弱既得利益擴張、把他們對改革的消極影響降到最低限度之必需。

加強改革頂層設計，需要專門的設計機構。這個機構不是要拿出詳盡無遺的方案，而是把握規律，明確方向，劃定邊界，為改革建“序”。我國的改革，還是要走鄧小平早已指明的那條道路，即鼓勵地方和基層進行改革探索的嘗試，把他們的嘗試加以概括、總結和提升，變成普遍適用的政策。但是，僅此不夠。如果沒有全局性的設計，改革往往會出現上下不協調的現象，或者是下動上不動，或者是下面動得快、上面動得慢，來自下面的嘗試就如同碰到玻璃天花板，這會使改革風險大大增加，影響改革者的積極性。設立專門的設計機構，可以為這些嘗試劃定明確的界限，降低改革者的風險，使上下的互動處于有序狀態，從而對改革創新起鼓勵、推動的作用。

對這個設計機構的咨詢功能必須有明確的規定。這個機構的職責，就是向中央提出多套備選的改革方案，由中央來選定。尤其需要強調的是，設立設計機構要接受過去設置體改委的教訓，不應賦予實權。實踐表明，一旦設計機構有了實權，就往往會被部門利益所左右，很難再保持應有的統攬全局、超越部門的立場。

建立設計機構不是頂層設計的唯一前提。在沒有正式機構之前，充分發揮智庫的作用是一種有效的替代性選擇。合格智庫的前提是在進行思考、設計時具有相對的獨立性。社會智庫相對政府來說具有獨立性，黨內智庫相對黨的各機關來說具有獨立性，才能真正出思想、出方案。遺憾的是，我們目前的智庫還不足以起到這種作用，亟需加強這方面的建設。