寬帶反壟斷調查虛實

邢少文

自2007年中國《反壟斷法》頒布以來，還從未有一起反壟斷案件能夠真正讓人檢視這部被譽為“市場經濟憲法”的法律所能帶來的實質作用。在該法頒布之初，它就被認為是一部充滿妥協意味的法律。

2011年11月9日，國家發改委針對中國電信和中國聯通在互聯網寬帶接入領域發起的反壟斷調查讓人對此有所改觀。這是執法機構第一次針對大型央企發起的反壟斷調查，雖然在國有經濟占主導壟斷地位的領域，電信行業的市場化程度相對要高一些。

反壟斷調查能否向其他更具壟斷地位的行業和央企遞次展開？這次調查能否成為第一個打老虎的成功先例？這讓人充滿期待。

濫用市場支配地位

11月9日，國家發改委針對中國電信和中國聯通發起的互聯網寬帶接入市場壟斷調查消息經由中央電視臺發布之后，引起掀然大波。

實際上，發改委的調查早于今年9月間便已開始，只不過此番借中央大型媒體進行“造勢”。而引發調查的導火索，則更早一些。

2010年8月上旬，中國電信下發內部文件要求各省分公司對高帶寬和專線接入進行清理，除骨干核心正常互聯互通點外，清理所有其他運營商和互聯單位等的穿透流量接入。

其他運營商，指的是包括中國移動（鐵通）、歌華有線、長城寬帶、天威視訊、中國教育和科研計算機網等近20家ISP（互聯網服務提供商）企業。

互聯網寬帶領域分為骨干網和接入網，骨干網運營商負責城域光纜主干線鋪設管理和國際互聯網出口。中國電信和中國聯通分別是南方21省和北方10省的互聯網寬帶骨干網絡運營商。

電信和聯通同樣運營接入網終端市場，除此之外，還有近20家其他運營商和其他駐地網二級運營商，這些運營商需要租用中國電信和聯通的寬帶資源，再轉接給終端消費者。

根據工信部的管理規定，這些二級運營商與電信和聯通的互聯互通采取單向網間結算方式，結算價格一般都高達100萬元/G/月以上，而中國電信、聯通與一些終端大客戶，如銀行、大型企業等用戶的結算價格一般只有25萬~42萬元/G/月。

這即出現所謂的“批零倒掛”現象，即批發給其他運營商的價格高于零售給終端客戶的價格。為了規避這一差價，二級運營商轉向這些終端大客戶手中購買帶寬，繞過了和中國電信及聯通的網間結算價格，這即為“流量穿透”。

中國電信的清理流量穿透行動堵死了這些二級運營商的道路，抬高了他們的運營成本，也給大量的ICP（互聯網內容提供商）、IDC（互聯網數據中心）企業帶來極大的業務影響，導致市場怨聲一片。2010年8至10月間，廣東鐵通發生的大規模斷網事故，即與之有關。

這涉嫌濫用市場支配地位排擠競爭。根據中國社科院信息化研究中心最新發布的《寬帶瓶頸：戰略性新興產業的基礎設施短板》報告統計，目前，中國95%互聯網國際出口寬帶，90%寬帶互聯網接入用戶，99%互聯網內容服務商集中在中國電信、中國聯通。

兩家合計占有市場份額超2/3，并采取“價格歧視”。按照《反壟斷法》第十七章第一條的相關規定—禁止具有市場支配地位的經營者以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品。

在邏輯關系上，由于中國電信和中國聯通濫用市場支配地位限制了競爭，其他運營商未能給終端消費者提供更便宜和更優質的服務，這會造成終端消費者上網費用高，帶寬窄。據中國電信的估算，“流量穿透”使競爭對手單個用戶平均成本可下降25元/月。

壟斷的實質

中國電信和中國聯通在寬帶市場上的壟斷地位由來已久，雖經數次電信分拆重組，一直未能有效改變。

2002年，為進一步打破中國電信的壟斷地位，引入競爭，電信業進行第三次分拆，華北、東北和河南、山東共10個省的電信公司歸屬中國電信北方部分，后又與網通、吉通合并，2008年再并入聯通。南方21省則繼續使用“中國電信集團”名稱。

在分拆之初，南北之間是有競爭的，互相滲透，但其后為了避免“低價惡性競爭”，2007年，電信與聯通（原網通）之間簽署了互不侵犯的協議，其后這一協議雖然不了了之，但實際已形成南北互不侵犯的格局。時至今日，在互聯網寬帶領域，電信與聯通之間也并沒有形成完全的互聯互通。

“一分為二并沒有改變壟斷的格局，只不過是一家壟斷變成兩家各壟斷一半。”北京郵電大學經濟管理學院教授闞凱力接受本刊記者采訪時認為。這種壟斷行業改革類似于中國電力行業將國家電網分拆為南方電網和國家電網兩家，實質不過是由一家通吃變成兩家各自分享。

“應該說，中國電信和中國聯通現在的壟斷地位，就是國家行政部門給的，現在由行政部門來反壟斷，也是蠻有諷刺意味。”闞凱力說。

而這二者在寬帶接入市場壟斷地位的形成，并不僅僅是由于雙方在大型骨干網上所具有的歷史優勢，而更多來源于行業主管部門對運營牌照的管制。骨干網運營和國際互聯網出口的牌照只有電信、聯通兩家，而具備全國性光纜網絡的鐵通和廣電，并沒有獲得骨干網和互聯網出口牌照。

“如果這兩家也有骨干網運營牌照，實際上骨干網的壟斷地位就會被削弱，競爭力度就會加強。”闞凱力說。他認為這并非基于骨干網不宜重復建設導致浪費而具有某種自然壟斷地位，而是牌照的壟斷，本質上是行政壟斷。

按照互聯互通的原則，其他運營商與中國電信與中國聯通出租帶寬，必須進行單向的網間結算，而結算方式也與行政保護有關。工信部規定的單向結算方式本身并不合理，這意味著，弱勢運營商不但要為網內用戶訪問強勢運營商的內容付費，還要為強勢運營商使用自身內容服務埋單，這有失公平，相當于電信和聯通“坐地收租”。

2004至2007年，雖然工信部一再調低結算價格的上限，但這一上限仍然難以避免被兩大公司作為排擠競爭對手的武器，對和自己形成競爭關系的其他運營商，電信和聯通一直按照最高上限進行收費。

在骨干網壟斷的現狀之下，取消這一上限顯然并不可行，壟斷者只會通過壟斷地位獲取更高的利潤。“從行業部門監管的角度來講，工信部有責任作為。”中國社科院信息化研究中心秘書長姜奇平對記者說。

利益的糾葛

針對如何改變中國電信和中國聯通目前這種壟斷地位，第五次電信分拆和三網融合的論調再度被提起，各方利益又開始發力。

廣電系統中的中央電視臺與電信系統中的《人民郵電報》進行了輿論對攻戰，《人民郵電報》指責央視報道“混淆概念，誤導觀眾”，雙方你來我往互相進行批駁。盡顯不同利益代表方在此一事件中的矛盾顯化。

在以往的電信體制改革中，加強競爭的最終手法，似乎都指向了分拆。但在闞凱力和中國社科院信息化研究中心理事高紅冰看來，反壟斷與電信分拆之間并沒有必然的邏輯聯系。在骨干網領域，并非沒有可以引入的競爭者，廣電本身即具備這一條件。如果分拆是指向將電信的寬帶業務與固話業務分開，寬帶業務并入廣電，這只會造成廣電的壟斷。

廣電系統一直在積極推動三網融合，即電視網、電信網和互聯網的融合，但在融合之后由誰來主導的問題上卡了殼。

目前來看，廣電網仍然只是一張專網，而非一張公共互聯網。“雖然電視網絡改造成公共互聯網的成本并不算太大，但在這之后，控播權在誰手里，誰就會形成寬帶接入和內容服務的壟斷者，按照目前廣電這種體制，并不讓人樂觀。”高紅冰對記者說。

“這就好像大家一塊吃飯，有新加入者，是添把椅子，還是分開兩桌坐的問題，就目前的情況，我覺得還是添把椅子好，更不是說另開一大桌，然后讓這一桌人都上那坐去。”他認為，目前的問題是，三網融合不可避免，只是公共互聯網是融到電信還是廣電的網上去的問題，這里面面臨著部門利益的作梗與阻撓。

三網融合的最后結果如若走向廣電壟斷，那改革將是南轅北轍，無非制造新的壟斷。

業內還流傳的另一個分拆電信IDC業務的方案，即將中國電信、中國聯通的數據中心業務分拆出來（目前擁有的近10萬個數據中心機架，約60億的年收入，占中國電信總收入的2%以下），整體上并入廣電，與中國有線電視網絡公司合并，組建國家廣播電視網絡集團公司。

但闞凱力認為這一方案純屬無稽之談，壟斷是在骨干網和接入網領域，跟IDC中心關系并不大，這個領域的競爭很激烈，但由于上游的壟斷，形成了下游的有利競爭地位，所以利益相關方，也想以此為由制造新的壟斷。

高紅冰認為，從消費者的角度出發，這場反壟斷要達到改變的要點在于，一是在接入網市場中，要放開競爭，限制中國電信和中國聯通的壟斷地位，讓其他運營商和零售商有生存的空間；二是要強制電信和聯通之間進行互聯互通，提高互聯網服務的質量，改變目前這種帶寬延時或者丟包的情況。

至于三網融合，只要在互聯網和視頻內容提供上能夠形成競爭，減少管制，由誰來提供帶寬對于消費者而言并不重要。

真假反壟斷

國家發改委的反壟斷調查仍在進行之中，但各界對于這場調查的最終指向和下場，卻是憂心仲仲。其間不斷傳出消息，有指電信與聯通已與發改委達到“和解”，中止調查，但發改委有關人士隨后又進行否認。

對此，“一方面說明發改委很謹慎，一方面看起來決心也比較大。”北京大學法學院教授盛杰民對記者說。他曾于今年6月和10月兩次參與發改委組織的寬帶接入市場壟斷的研討會。

公眾對發改委反壟斷決心的質疑來自于《反壟斷法》頒布以來，只打蒼蠅不打老虎，要么針對一些小公司，要么針對跨國公司。這一次是第一次針對大型國企，特別是央企進行反壟斷調查，能否挖根究源，一反到底？

“大家的質疑主要在于《反壟斷法》的第七條。”盛杰民說。

第七條規定：國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控。

這實際上成了那些壟斷央企和大型國企的護身符。也是時至今日，中石油、中石化、國家電網這樣的企業不會被訴之以壟斷的原因。

在中國的經濟環境中，市場壟斷的地位往往來源于行政保護，反壟斷更大的阻力來源于行政壟斷。在《反壟斷法》起草的過程中，“反行政壟斷”的條款曾經被列入，但最終頒布時，被予以刪除。

“這里面有些理解上的誤區，該條并不是像我們想象的那么絕對，從發改委此次的舉動來看，說明第七條對這些央企也是適用的，《反壟斷法》不是維護某個企業的利益，而是維護行業利益。”

第七條中還有一個尾款對那些在經濟學上被稱為“管制行業”的企業行為予以特別規范：“前款規定行業的經營者應當依法經營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。”只是在現實中，它實際上被空置了。

對于此次反壟斷調查的另一擔憂，在于發改委會不會根據其頒布的《反價格壟斷行政執法程序規定》中止調查，按該規定，被調查的經營者承諾在政府價格主管部門認可的期限內采取具體措施消除行為后果的，政府價格主管部門可以決定中止調查。如果經營者履行了承諾，政府價格主管部門可以決定終止調查。

但一個問題是，如果中止調查，懲罰機制還會不會生效？在《反壟斷法》中并沒有具體的規定指明中止調查與豁免處罰之間的關系，這就有可能意味著，如果發改委認可中國電信和中國聯通的整改承諾，將不會進行處罰，這有可能使《反壟斷法》的威懾效果大為減弱。

按《反壟斷法》規定，如果調查證據確鑿，可對壟斷者沒收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款。針對中國電信和中國聯通，這將是巨額的處罰數字。

是真打老虎還是嚇老虎？一切仍是懸念。