印度腐敗與肅貪的賽跑

許春華

最近，印度總理辛格要求他政府內的所有部長申報個人財產明細，并在政府網站對相關信息予以公開，以供公眾查閱。辛格政府還提出要對《預防腐敗法案》進行修改，從而在法律上允許對腐敗官員來源不明的財產進行沒收，并加大懲罰力度——現有法律僅規定可以就此判處最高7年的監禁。

在印度剛剛爆發前所未有反腐示威浪潮的背景下，中國人對辛格政府這樣討好輿論的舉動并不感到驚詫，稍覺意外的是，總是對外自稱民主國家的印度居然這么晚才著手建立健全這些基本的反腐制度。

腐敗削弱印度的競爭力

平心而論，印度政府和議會也并非對腐敗視若無睹，也一直在想辦法遏制腐敗蔓延。

目前，印度擁有包括《預防腐敗法案》（1988）、《反洗錢法》（2002）、《中央文官行為準則》、《全印度文官行為準則》等在內的一系列反腐法規，以及中央監察委員會、中央調查局等反腐機構。2003年，印度議會通過了旨在遏制和打擊高層腐敗的《洛克帕爾法案》，即使是總理等政要也受到該法案的約束。此外，中央調查局在全國多個城市設立了分支機構，由中央統一指揮，不受地方節制。

除了上述反腐機制，印度還出臺過一些力度很強的反腐舉措。稅務、海關、市政、醫療和護照發放等容易滋生腐敗的部門為防患未然，經常輪換官員的崗位。印度煤炭部在2003年曾對600多名身處要職的官員進行大調整。另外，鼓勵和保護舉報也是印度著力強化的。中央監察委員會設立了舉報網站，把1990年以來在法庭公開立案、受到貪污指控的高官名字全部搬上網站的官方主頁。

然而，這些自上而下的反腐機制和舉措，并未能阻止腐敗向印度政治高層蔓延和滲透整個社會。2004年，《印度時報》在全國六大城市民意測驗的結果是，有98%的人認為政治家和部長是腐敗的，另有85%的人認為腐敗還在呈上升趨勢。《印度腐敗研究2005》的調查顯示，印度國民每年向11個公共服務部門行賄的金額為2106.8億盧比。另一項調查則顯示，生活在貧困線以下的印度人為獲得基本的公共服務，每年要支出1.95億美元用于行賄。

透明國際發布的“清廉指數2010”報告顯示，這一年，印度的清廉水平在178個國家和地區中排名第87位，與阿爾巴尼亞、利比亞和牙買加相當。而按照《今日印度》雜志一篇社論的話說，“2010年，有一個單詞統治了這個國家的詞匯表，那就是‘腐敗。”

2010年11月，美國非盈利機構“全球財政健全”發布報告稱，1948年至2008年間，印度因逃稅漏稅、行賄受賄、收受回扣和犯罪等行為流向國外的非法資金高達4620億美元，約為目前印度外債的兩倍，而這樣的“黑錢”還在以每年11.5%的增幅加速外流。該機構主管雷蒙德·貝克表示，“非法資金外流還加劇了印度的貧困并擴大了貧富差距。”印度的貧富差距異常懸殊。媒體稱，5個印度人中就有1個在挨餓，幾乎一半國民屬于貧困人口。

世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告》也顯示，2010年至2011年，印度的競爭力在被評估的139個經濟體中列第51位；在印度“對經營生意影響最大的消極因素”排行榜上，“腐敗”位列第二。

因此，英國《每日電訊報》認為，“發展速度排名全球第二位的經濟體正被其‘邪惡的本性所阻礙”。印度總理曼莫漢·辛格也直言：“腐敗是國家經濟繁榮的唯一且最大威脅。”

辛格身陷“腐敗汪洋”

在過去一年里，印度的腐敗大案頻發，英聯邦運動會腐敗案、電信腐敗案、國有金融企業高管受賄丑聞等等接踵而至，尤其是電信腐敗案，對辛格的沖擊更大。

2010年10月，英聯邦運動會組委會被曝天價采購，印度審計署公布的最終報告列出了多種高價采購的物品，如22盧比的衛生卷紙的購買價格每卷高達3751盧比。同時，審計署預計，63億盧比的建設工程中，至少有10億盧比用于組委會回扣。此外，80億美元的最終支出遠遠超過7500萬美元的初期預算。為此，印度奧委會主席卡爾曼迪在去年10月被中央調查局逮捕，隨后又有兩名涉案官員被捕。

2010年11月，印度曝出被稱為該國“史上最大”的腐敗案。這一腐敗使政府損失了450億美元。它緣起信息技術和通信部部長拉賈，此人早在2007年出任通信部長之初，就被發現了問題，當時反對黨曾呼吁將其解職。

印度有5億手機用戶。2008年，拉賈掌管的通信部以低于市場的價格違法發放2G手機運營牌照，使部分通信運營商受益。更為關鍵的是，2008年發放的122個牌照中，有85個被不符合資格的企業獲得。拉賈以此從中收賄。

當初，總理辛格也建議以拍賣競標的方式發放牌照，但是通信部并未接受這一建議。財政部、司法部針對這一問題提出的意見也都被置之不理。直到2009年10月，中央調查局才正式對拉賈展開調查。媒體指出，辛格政府之所以不敢嚴查拉賈及其涉腐指控，是因為拉賈所在的政黨是國大黨得以維持執政地位的有力盟友。得罪該黨，可能危及執政聯盟的穩定。

因為對高官腐敗指控反應遲緩，執政黨和辛格遭到廣泛批評。《印度快報》去年11月16日批評說，丑聞“令整個政府蒙羞”。輿論的窮追猛打，最終推動印度最高法院舉行聽證會，要求辛格做出書面解釋。反對黨也要求議會展開調查。11月20日，副總檢察長代表總理和政府，逐一回應最高法院的質詢。盡管政府力圖亡羊補牢，但辛格總理作為“最廉潔的政治人物之一”的美譽已經大受損害。執政聯盟也遭受前所未有的民意考驗。

就在電信腐敗案持續發酵之際，印度國有金融部門11月24日又爆出了丑聞：多名高管涉嫌收受數億美元的賄賂，向房地產公司違規放貸。當天，中央調查局拘捕了5名金融高管及3名私企高管。線索在2009年就已發現，調查局曾在5座城市調查取證。

2011年夏季，同樣多的腐敗大案接連浮出水面。7月29日，中央調查局提交有關阿達什安居項目腐敗案的初步調查報告，有13名官員涉案，然而，除了公布前任馬哈拉施特拉邦首席部長阿肖克·恰范外，其他涉案人員都被“按下不表”，遭致強烈非議。恰范以岳母和其他親屬的名義，利用公款購得多套住房。阿達什安居項目原本計劃是建造一棟6層高的樓房，最終卻建造了31層，103套公寓中只有3套給了軍烈屬，其余都被政治人物、政府官員和高級軍官利用特權獲得，這一安居項目因此被稱為腐敗項目。

幾乎與此同時，采礦丑聞也在印度社會激起巨大不滿。在印度西南部的卡納塔克邦，反貪部門公布的報告稱政府官員卷入了非法采礦，并要求起訴該邦部長耶迪尤拉帕。報告還從礦區使用費、消費稅、增值稅等方面來統計，稱2006年到2010年期間，非法采礦和出口鐵礦石已給國家造成了約1610億盧比的損失。除了非法采礦，耶迪尤拉帕還面臨其他多項指控，包括在土地交易中幫親戚牟利。

就在印度民眾憤怒進行反腐示威的8月18日，國會上院通過了彈劾一名高級法官的議案。這名叫蘇米特拉·森的法官被指在加爾各答高等法院任職期間盜用了大筆公款。

總之，接連不斷的腐敗丑聞，給印度社會，尤其是辛格領導的政府帶來了巨大危機。示威者強烈要求政府“鏟除腐敗和裙帶資本主義”。輿論則稱，辛格無力控制內閣貪污猖獗，就像“一個正直的人被一群盜賊包圍”，甚至說，辛格已身陷“腐敗汪洋”。

四處蔓延的“小腐敗”

“大腐敗”觸目驚心，“小腐敗”更是四處蔓延。事實上，腐敗在印度幾乎是作為生活方式存在著。美國非盈利機構“追蹤國際”總裁、反腐專家亞歷桑德拉·瑞吉曾將印度的腐敗模式形容為“金字塔型”——“其主體是在基層易手的大量小額錢款”。

媒體稱，不管辦駕照還是護照，都需要行賄。報警時，如果不向警察行賄，案件很可能就不被受理，甚至讓警方發還被竊后查獲的失物也得送禮。孟買的道路交通辦公室門外，有一群人常年守在那里，居民來此辦事，這些人便一窩蜂地將其圍住，“需要駕駛證嗎？不用考試！”為了省去“繁瑣”的過程，急于開上車的人往往愿意付給這些“中介”3000盧比（約合人民幣400多元），然后買到一本駕駛證。通過這種手段獲得駕照的人如果違反交通規則，只要違章司機“懂事”，塞幾個錢給交警也就平安無事。

今年1月初，尤格什·馬駿達到南德里警察署辦理出國簽證所需的無犯罪證明，在等待了一個多月后還是杳無音訊，這時，一名辦事員“善意”提醒他，“警員胃口不大”。尤格什心領神會，付出了1200盧比后，一周內即順利拿到了證明。1200盧比大約是印度一名幫傭一個月的薪水。后來，尤格什還知道了一項叫護照核實服務的行賄行情，德里的市價是500盧比，班加羅爾為300盧比，最高紀錄在孟買，達3500盧比。

中國駐印度記者王超也披露說，他的一位印度大學生朋友的同學，在年初時被政府挑選前往法國“交換留學”，但護照卻半年還沒有辦下來。如果再辦不下來，出國留學就將泡湯，最后他不得不向負責護照頒發的部門行賄以取得護照。

印度農村普遍存在的現象是：農民想要從銀行獲得貸款，就不得不向村莊的會計行賄，因為銀行需要會計出具與該農民生產和財務相關的記錄，這項工作可能3天完成，也可能需要30天，關鍵在于農民究竟給了會計2美元、50美元還是250美元。銀行放貸更加令人吃驚，為了讓銀行批準貸款申請，申請人得根據“慣例”用貸款額的10%賄賂銀行官員。

醫院里的腐敗同樣司空見慣。人們在向醫院申請一份合法的出生證明或死亡證明時，行賄幾乎是必不可少的前提。在婦產醫院，母親們為了看一眼自己剛出生的孩子居然也要花錢打點護士。對印度人來說，這樣的事已是“常識”。聯合國開發計劃署2008年發布的題為《應對腐敗，改善生活》的報告指出，“在印度某城市進行的調查顯示，一半以上的參訪者曾向公立醫院行賄，而在小城鎮的醫院中，這個比例上升到近90%。”

民主制止不了腐敗？

今年1月，印度一份網絡調查問道：“腐敗或恐怖主義，哪個是印度在2011年更急需應對的問題？”超過90%的受訪者認為，在印度，腐敗猛于恐怖主義。同月17日，14名印度社會知名人士在致國家首腦的聯名公開信中直言，腐敗作為印度的“治理赤字”，正侵蝕著國家的肌體，印度必須以“緊迫感、決心和戰時體制應對這種病癥”。包括印度前總統、“導彈之父”卡拉姆在內的眾多知名人士認為，“抵抗貪婪和腐敗”已成“最大的一場戰斗”。

面對各方喧囂，辛格總理6月7日表示，政府對反腐敗十分認真，但手里并沒有“魔術棒”。的確，在腐敗風氣的日夜銹蝕下，印度的“民主齒輪”轉動得并不順暢。

印度學者克拉查爾專門撰文論述“印度的民主與腐敗”，他說，印度的民主可能是最有趣的，它可以運用司法權力讓腐敗的政客和官員繼續掌權。由于缺失了對法治精神的堅定認同，中央政府與邦政府在腐敗程度上簡直是在攀比。比如在卡納塔克邦，對任何行政管理部門只付規定的費用是辦不成事的，除非給經辦人手上“抹油”。他還說，在印度，如果不給前輩以好處，沒有哪個人能夠進入政壇，沒有哪個政黨可以閃亮登場。

英國皇家國際事務研究所南亞問題專家格里希·普雷斯也直言，印度確實掉入了反腐難的怪圈，而且與腐敗掛鉤的就是印度的政黨選舉。普雷斯說，不是民主制止不了腐敗，而是印度的民主并沒有真正植根于民間。

輿論認為，腐敗長期存在且日益猖獗，印度的民主政治負有部分責任。如果拉賈所在的政黨不是國大黨執政聯盟中的重要成員，總理辛格很可能在2008年拉賈剛被舉報時就毫不留情地對其撤職查辦了。

印度學者也一直試圖從歷史、宗教等多個角度解釋為什么腐敗在印度盛行。16世紀起，印度被莫臥兒王朝統治，只要是有求于官員辦事，就得給一筆“跑腿費”，久而久之成為不成文的規定。到了英國殖民統治時期，為逃避繁重的稅賦，人們便想出各種行賄辦法隱瞞自己的收入，這也造成現在仍有不少印度人對腐敗現象十分寬容。此外，印度教有一種信仰，到恒河里洗個澡就可以解脫掉以前所犯的所有罪惡，重新做人。緣此，印度報紙曾登過一幅漫畫，貪官一邊在恒河里洗澡一邊說：“洗完這個澡，我就可以重新貪污了。”

中央監察委員會2005年發布的《反腐敗指導手冊》提到，印度的社會結構建立在家族關系和種姓制度之上，人們通常更忠于所在集團，由此，官員利用職權為自己集團牟利就顯得十分自然。

經濟學家們認為，印度1991年經濟改革之前，政府所推行的許可證制度是官員腐敗的根源，而改革后經濟高速增長、收入分配嚴重不平衡、貿易在經濟結構中所占比例增大和政府治理的無力，又成為腐敗高發的重要誘因。

總之，民主的困局、歷史的延續、社會的結構、轉型的劇烈……這些錯綜復雜的因素交織糾纏在一起，共同導致了腐敗在印度的猖獗。

民意推動肅貪變革

面對猖獗且積重難返的腐敗，印度各界有識之士銳意發起自下而上的反腐敗運動。

今年1月，印度社會的反腐氣氛已非常濃烈。許多人在網上議論說，有跡象表明2011年將成為民眾改變對腐敗容忍度的分水嶺。話音剛落，聲勢浩大的抗議活動果然如期而至。

1月30日，圣雄甘地去世紀念日當天，新德里、孟買、班加羅爾以及其他多座城市的數萬民眾，呼吁建立有效的反腐機構，清除已經影響到印度人日常生活的腐敗和欺詐文化。

6月4日，印度瑜伽大師蘭德福在新德里的羅摩力拉廣場率眾絕食，呼吁政府退還數以十億美元計的存在外國銀行用于賄賂的資金，并要求對貪官污吏處以極刑。蘭德福不久即被警方驅逐到印度北部，但鎮壓引發沖突，最高法院隨后要求警方和內政部就此做出解釋。

8月18日，反腐活動家安納·哈薩雷帶領逾2.5萬人進行絕食抗議。印度《太陽報》稱“他的反抗相當于第二次獨立斗爭”，哈薩雷則稱之為“第二次革命”。這是哈薩雷今年第二次為反腐而絕食抗議。哈薩雷領導的反腐示威如雪球般越滾越大，幾十年所未見的抗議浪潮席卷全國。民眾還強烈要求官員必須“每年在報紙和互聯網上公布自己的財產狀況”。

8月28日，哈薩雷在新德里結束了持續288小時的絕食抗議活動，并宣布政府接受了他的團隊提出的三大關鍵原則——設置“公民章程”；將更多低級別官員置于監管范圍之內；從中央到地方各個層面都成立獨立的監察機構。哈薩雷表示，政府最終接受這三大原則，是全體人民的勝利，他同時強調，這不是終點。

當司法人員短缺、法治精神不彰時，公民的自由表達和合法抗議，就成為給代議制政府糾偏的重要渠道。盡管也有人擔憂，像哈薩雷這樣對政府而非議會施壓是找錯了對象，是把國家領導人錯當成了立法者，但不可否認，對政府的壓力最終會被轉嫁給議會，推動議員們做出合乎民意的肅貪變革。

而在12億人口的印度，區區數萬人上街就能夠產生全國性影響，這要感謝印度的私營媒體有監督政府的自由。印度媒體不光擅長針對涉腐官員“設套”取證，就是這次席卷全國的反腐抗議活動，印度幾大電視臺也幾乎全程直播，使得絕食反腐成為家喻戶曉的話題。

現如今，印度民間獨立人士的反腐行動也頗具創意。2010年8月，從美國和英國回來的兩名印度“海龜”在班加羅爾創建了“我行賄了”網，網站的口號是“揭開腐敗的市價”。不到一年，這家網站就走紅印度，點擊率飆升到60萬，網民們提交了一萬多起行賄報告，涉及409個城市、21類公共部門，政府受賄總額達2.7億盧比。政府也及時反應，班加羅爾所在的卡納塔克邦的交通部長已按照網絡上的“舉報”，處理了20名在駕照考試過程中索賄的部下。

可以想見，2011年在印度各地風起云涌的反腐浪潮，必將有力地推進政府的肅貪議程。但腐敗分子也在“與時俱進”，這是一場暫時看不到盡頭的賽跑。8月末印度議會經過9小時激烈辯論，最終以口頭表決接受哈薩雷的三大反腐訴求，遠不是印度反腐的“終點”。誠如哈薩雷所說，“擺在自己和人民面前還有更多的事要做，例如改良印度的選舉制度等”，亦如這次抗議活動組織者在一份聲明中所稱，“這個國家的公民要團結起來，要求系統性的改變”。