美國重返黑非洲

覃勝勇

北約在北非的戰事剛剛完結，西非尼日利亞又傳來爆炸和槍擊聲。在有“尼日利亞的塔利班”之稱的“博科圣地”（Boko Haram，意為“西方教育的罪惡”）連續兩天襲擊尼東北部致死逾100人后，美國駐尼大使館11月6日向旅尼美國公民發出緊急預警。由于10月中旬奧巴馬剛剛宣布派兵協助烏干達政府打擊鼓吹“圣經十誡”的叛軍“圣靈抵抗軍”，外界猜測美國是否也會向尼日利亞派出精英特種部隊，幫助半年前贏得大選的喬納森政府平亂？

這并非什么奇思妙想，10月末美國官員已被迫承認在“非盟”總部所在國埃塞俄比亞部署了無人機，盡管美方否認這些無人機參與空襲索馬里“青年黨”武裝，強調它們只用于“偵察”，但美國在2006年曾派戰機空中支援埃塞俄比亞出兵索馬里，就已經說明美國不憚于在非洲使用武力。BBC甚至認為，美國在埃塞一座偏遠的民用機場已然打造出一座軍事基地。

聯想到法國“獨角獸”部隊今年4月與聯合國部隊并肩“猛攻”科特迪瓦前總統巴博武裝的“亢奮”，以及當主張“非洲建百萬人聯合部隊”的卡扎菲今年9月被趕出首都老巢后，非盟無奈追認利反對派合法性的“沮喪”，似乎隨著非洲內部矛盾的集中爆發和凝聚力的下降，美國戰略力量的集中代表—美軍—繼冷戰后重返擁有7億多人口的“黑非洲”（主體為黑色人種），已經勢不可當，并且與美在非洲經貿、衛生領域的努力匯流。真是這樣嗎？

美對黑非洲的政策演變

盡管美國有近4000萬非洲裔人口，整體貧窮和缺乏話語權的黑非洲在美國的對外政策中仍處于邊緣地位，民主、共和兩黨的政府都能比較容易地滿足國內“涉非利益團體”的要求，即便奧巴馬本人，也僅是短促干預一下肯尼亞、津巴布韋、科特迪瓦等國的緊急局勢。

冷戰時期，美國從扶持扎伊爾的蒙博托政權到介入安哥拉三派內戰，再到干涉埃塞俄比亞和索馬里之間的領土戰爭，基本是出于將蘇聯“推回”的策略考慮，而非主動在黑非洲建立戰略前哨。在此策略框架下，美國不斷否決聯合國對南非種族隔離實施制裁的決議。蘇聯垮臺后，白宮對黑非洲的興趣大減，隨后私營公司急于開拓這塊新興市場，克林頓政府制訂的“非洲新范式”—“貿易而不是援助”、“援助與民主擴展相聯系”—欲將黑非洲與自由世界經濟融為一體。小布什總統因關注全球健康和發展，才大幅增加對黑非洲的援助。

在冷戰后階段，雖然民主理想與人權保護成為美國對非政策的主要承諾，但其實施方式卻仍然受美國戰略目標—主要是能源和安全利益—的制約。美國與尼日利亞、安哥拉關系的加強，表明了能源需求的關鍵因素。美國目前從非洲進口的原油占其進口總額的20%，2015年將上升到25%。非洲原油是美國減輕對中東依賴的重要依托。另一方面，美國對非洲的援助中，軍援份額穩步上升，從小布什第一任期的3.4%上升到2008年他第二任期時的22%。奧巴馬也決定加強“非洲司令部”，他在上臺伊始對加納的訪問中否認要在非洲大陸建立軍事據點，但美軍非洲司令部的大部分經費用于反恐和安全援助，已說明它不是擺設。

以上僅僅是對二戰后美非關系的不完整描述，它凸顯了美國在黑非洲的長期被動應對角色。盡管21世紀初小布什政府將黑非洲的發展納入美國國家利益的范疇，而奧巴馬政府20個重點關注的國家也有12個在非洲，但這一聯系是將發展與安全融合后一起實現的，即將美國的非洲政策與反恐的大框架整合在一起。老的反恐目標—伊斯蘭馬格里布基地組織和索馬里“青年黨”之外，尼日利亞“博科圣地”和烏干達“圣靈抵抗軍”已成為新的目標。

正在改變的地緣政治

過去10年來，美非關系有兩個大的改變，首先是美國國內對人權議題的持續關注，使美國各利益團體對非洲議題興趣日漲，其次是國際其他行為體在非洲就市場份額展開競爭。

美國公眾對黑非洲的關注，主要集中在人權和沖突的解決上。斡旋蘇丹和剛果（金）內戰，是美國一些利益團體的游說目標。奧巴馬在競選時承諾結束達爾富爾黑人聚居區的所謂“種族屠殺”和剛果（金）內戰。上臺后第一年，白宮就出臺了新的蘇丹政策，推動2005年全面和平協定的執行并使用激勵和制裁加快達爾富爾和平進程。但人權組織批評白宮默認有瑕疵的2010年蘇丹大選，維持了巴沙爾的權力。對于另一個內亂大國剛果（金），希拉里在國務卿任內首訪后宣布援助1700萬美元，用于應對該國東部大范圍的性侵行為，但她同時建議赦免剛果軍隊內部的性侵行為。總體來看，美國并未對此類議題投入過多外交資源。

與人權議題相比，白宮更重視美國對非洲的經濟影響。迄今，美國仍然消費了非洲出口石油的大部分，美企對非洲的直接投資在金融危機期間仍在增長，但西方媒體上不時可見對金磚國家在非洲初露崢嶸的種種夸大性描述，方便了美國隨時變臉。

此外，對美國的黑非洲外交來說，有民粹色彩的祖馬2009年當選南非總統也是一個沖擊。南非作為貧油國，同傳統及新興強權都維持良好關系，但在祖馬當選后，有美國國會議員強調南非經濟政策正在發生改變。雖然2010年南非也與美國舉行戰略對話，但隨著南非加入金磚國家，并在今年三亞峰會上反對在利比亞使用武力，以及南非在最近一輪世貿談判中帶領其他非洲國家反對美國，美國已感到在黑非洲影響力滑坡，因而有意增加對非投入。

重返黑非洲并不容易

美國重返黑非洲，存在兩大障礙，一是國內公眾低落的意愿，二是非洲當地的排斥情緒。

美國在冷戰期間，出于反擊蘇聯擴張的需要大手筆投入非洲，得到國民的基本認可，盡管美國曾支持的蒙博托、薩文比、塞拉西一世都是大獨裁者，最后都被推翻，但美國也的確把蘇聯的勢力限制在較小的范圍內。而今，美國民意并不把中國視為蘇聯的替代者，卷入非洲事務被認為應當適可而止。反恐雖是很好的借口，但克林頓任內對索馬里失敗的救援行動使得民間視地面戰為畏途。這次美國向烏干達派遣100名軍事人員，也只負責“提供信息、建議，進行安全和攻擊培訓”，不與“圣靈抵抗軍”交戰。美國此前與尼日利亞洽談軍事合作，也基本限于培訓項目。把這些零星的動作視為五角大樓重返黑非洲，未免過于緊張兮兮。

實際上，為了減輕非洲當地的排異反應，美國更愿意透過民間組織加強對黑非洲的滲透。這當中，基督教福音派起了關鍵作用。由于許多黑非洲領導人是福音派基督徒，比如尼日利亞的政治家和烏干達的總統，而美國福音派對外交事務的興趣集中在與貧窮作斗爭，這樣黑非洲就成了天然的落腳點。《經濟學人》刊文指出：“若歐洲對非援助主要是基于歐洲的自由主義傳統，那么美國的運動就主要由篤信圣經的基督徒主導。”基于福音派的要求，小布什在任內透過福音派組織大幅增加了對黑非洲的援助，包括抗艾滋病的費用，這相當于用國庫滋養共和黨樁腳。奧巴馬政府延續了往屆政府的“千年挑戰計劃”和“非洲成長和機會法案”，并新提出“喂飽下一代”計劃，但其以“全球健康動議”取代小布什的“艾滋病緊急援助計劃”，卻受到共和黨和南非大主教圖圖的激烈批評，被認為美國在削減艾滋病的立場上倒退。

“悄悄地做好事，上新聞的不要”，《經濟學人》曾評價小布什“在非洲做得比許多人想象的要好”。與之相反，奧巴馬更擅長修辭方法和象征手法，他在競選時將非洲列為8個要解決的頭號問題之一，以及如今重新向黑非洲派兵，使得人們對美國的黑非洲政策抱有很高的期待。但實際上，美國對黑非洲政策過去由各種利益主導，現在這些利益也未見得有消減。盡管黑非洲在白宮全球決策中的分量日增，但這并不表明美國全球大戰略的根本改變。奧巴馬的種族認同和對非洲事務的熟悉，不意味著美國就能順利地重返黑非洲。2007年成立的美軍非洲司令部，到現在還棲居在德國的斯圖加特，而沒能遷往非洲國家，就是明證。