朱镕基與分稅制

張軍

《朱镕基講話實(shí)錄》（四卷本）（下稱《實(shí)錄》）出版了。我在自己的微博上說，這對于我多年潛心研究的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增長的論題是有價(jià)值的。事實(shí)上，2008年中國經(jīng)濟(jì)改革30周年之際，我已經(jīng)決定寫一部以1993-2003這十年的改革經(jīng)歷為素材的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作。為此，我做了精心的前期準(zhǔn)備。并分別在斯德哥爾摩大學(xué)、大阪孔子學(xué)院和諾丁漢大學(xué)做了三場應(yīng)邀演講，內(nèi)容均是圍繞朱镕基時(shí)期的改革經(jīng)驗(yàn)展開的。

1993-2003這十年正是朱镕基擔(dān)任副總理和總理的時(shí)期，其中1993年到1995年兼任中國人民銀行行長。對我而言，為什么這十年非常重要？答案很簡單，這十年奠定了中國經(jīng)濟(jì)的市場基調(diào)。在此之上，政府的經(jīng)濟(jì)政策（包括應(yīng)對1992-1993年的惡性通貨膨脹以及1997年的亞洲金融風(fēng)暴）也基本上沒有大的偏誤。這確保了中國經(jīng)濟(jì)的宏觀平穩(wěn)和國民財(cái)富的快速積累。

在觀察和研究中國經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)中，1993年總是被界定為一個(gè)分界線。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家在總結(jié)那段時(shí)期的改革時(shí)總是說，1993年之后，中國開始真正加快了市場化改革的步伐，更堅(jiān)決地朝向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌了。它因此將中國的經(jīng)濟(jì)改革戰(zhàn)略和增長機(jī)制在1993年前后有了可以觀察到的顯著改變。西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家（如 Barry Naughton）把1993年之后的改革戰(zhàn)略的改變歸結(jié)于鄧小平在黨內(nèi)面對的政治阻力的消除。這當(dāng)然是顯而易見的，其標(biāo)志是《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》最終在十四屆三中全會(huì)獲得通過。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家似乎更應(yīng)該希望知道的是，1993年之后的中國政府為了構(gòu)建鄧小平設(shè)想的市場經(jīng)濟(jì)體制的基調(diào)到底做了什么。當(dāng)然，對經(jīng)濟(jì)學(xué)家而言，更重要的學(xué)術(shù)問題是，為什么那么做可能是對的。

分稅：中央與地方

閱讀四卷《實(shí)錄》，你當(dāng)然可以梳理出那十年的改革歷程和中國經(jīng)濟(jì)需要應(yīng)對的外部突發(fā)事件。可是，什么才是這十年的主線呢？當(dāng)是宏觀穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)改革。“后華盛頓共識(shí)”的邏輯是，宏觀穩(wěn)定化是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的前提。國有經(jīng)濟(jì)制度是宏觀不穩(wěn)定的體制根源。所以，你能從《實(shí)錄》中發(fā)現(xiàn)，1993年之后，中國真正開始了針對銀行和金融部門、公共財(cái)政體制、國有企業(yè)以及社會(huì)保障為代表的所謂結(jié)構(gòu)性改革。沒有這些改革，要長期保持宏觀穩(wěn)定是不可能的。

可是，要能推進(jìn)這些重要的改革并非易事。除了需要頂層設(shè)計(jì)之外，更重要的是需要首先為執(zhí)行這些改革營造出一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因?yàn)樵谕ㄘ浥蛎浀臈l件下是不可能進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革的。這不僅僅是理論的邏輯，也是上世紀(jì)80年代得自局部改革失敗的重要教訓(xùn)。那個(gè)時(shí)期，反復(fù)不斷的通貨膨脹葬送了許多重要的改革方案的實(shí)施。

表面上看，通貨膨脹的產(chǎn)生是因?yàn)橹醒胴?cái)政總是可以或者容易地從銀行透支來彌補(bǔ)收支的缺口，而且在1993年之前，這已是慣例。朱镕基說：“在1993年以前，我們采取透支的辦法，每年都要從銀行無償?shù)啬?00億元來彌補(bǔ)赤字。1993年以后，我們作了規(guī)定，不能從銀行無償透支……”不允許政府向銀行透支的承諾固然意義非凡，對金融部門的“約法三章”更是效果顯著，但卻需要從根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反復(fù)通貨膨脹的根源不在于財(cái)政向銀行的透支，也不在于金融部門的秩序混亂與違規(guī)，而在于中央與地方的財(cái)政關(guān)系。這就是1993-1994年朱镕基堅(jiān)決用中央與地方的分稅制替換之前的財(cái)政承包制的原因。而分稅制的實(shí)施是朱镕基時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的最重要一環(huán)。

我記得坊間曾一度流行朱镕基親自率團(tuán)南下，勸說廣東省領(lǐng)導(dǎo)理解和支持分稅制的故事。《實(shí)錄》第一卷的確首次公開發(fā)表了朱镕基1993年9月9日-16日在海南和廣東與地方領(lǐng)導(dǎo)人就分稅制對兩省財(cái)政收入的影響等地方顧慮的問題發(fā)表的講話。還公開了9月18日朱镕基就分稅制問題寫給江澤民和李鵬以及政治局常委的信，以及9月25日在新疆發(fā)表的關(guān)于分稅制對西部經(jīng)濟(jì)的影響的講話。

那么，為什么分稅制對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這么重要呢？因?yàn)橛辛怂醒肱c地方才在分權(quán)與集權(quán)的循環(huán)中實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)的一致性。這是確保中國這個(gè)大國實(shí)現(xiàn)可調(diào)控節(jié)奏的經(jīng)濟(jì)增長的基本機(jī)制。

對于中國這樣的大國而言，包括土地在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源多在地方政府的控制之下，如何調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性而又能保持整體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)，始終困擾中央政府。上世紀(jì)80年代實(shí)行了地方對中央的財(cái)政包干制。但很快就發(fā)現(xiàn)這種收入分享機(jī)制有個(gè)問題，地方政府有隱瞞財(cái)稅收入的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，比如將預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，形成龐大的預(yù)算外和體制外收入，逐步削弱了中央對于宏觀經(jīng)濟(jì)的控制力，中央財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重分別從1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同時(shí)地方政府的預(yù)算外收入迅猛增長。雖然中央的財(cái)力下降很快，但同期的事權(quán)依然沒有太大變化，中央政府依然負(fù)擔(dān)著相當(dāng)大的公共支出和資本建設(shè)，中央政府在完成本級政府支出后，已經(jīng)沒有財(cái)力協(xié)調(diào)地方政府的行為，因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的實(shí)際阻撓。

分稅制面臨的挑戰(zhàn)

我曾經(jīng)發(fā)表文章分析說，1994年的分稅制改革解決了中央和地方政府之間激勵(lì)不一致的問題。由于國稅局的設(shè)立，中央政府不再從地方政府的收入中抽取一定比例作為自身的財(cái)政收入，因而在稅收的征收方面，地方政府隱瞞稅收的沖動(dòng)得到緩解。其次，以增值稅作為分享的主體有利于激勵(lì)地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專注，地方政府越是將重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，這部分的稅收也會(huì)增長得更快，因而增值稅可以間接用來衡量地方政府的努力程度，各地方政府都將有限的財(cái)政收入用來改善基礎(chǔ)設(shè)施，以此來吸引投資和擴(kuò)大對外貿(mào)易，同時(shí)擴(kuò)大了增值稅的稅基，因而增值稅作為分享的主體保證了地方政府會(huì)將精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。

按照分稅制的設(shè)計(jì)，1994年的稅收返還（增值稅和消費(fèi)稅返還）占據(jù)當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付的70%，很多人都認(rèn)為這是中央對地方執(zhí)行分稅制的一種妥協(xié)，但由于這部分的增長速度要小于財(cái)政收入的增速，另外的大部分將可以由中央政府來自由支配。而這時(shí)候的轉(zhuǎn)移支付更多地應(yīng)該被理解為中央用來對地方政府績效的一種褒獎(jiǎng)，或是對因改革造成利益損失的省份的一種補(bǔ)償。因而，中央的財(cái)政實(shí)力保證了1994年自上而下的改革方案的順利推行。

80年代的局部改革，由于只強(qiáng)調(diào)了向地方的分權(quán)，結(jié)果造就了嚴(yán)重的地方主義和地方的相互封鎖。而到了90年代，結(jié)構(gòu)改革和市場制度的建立之所以成功，是因?yàn)樵?0年代初期，中國成功地實(shí)行了分稅制，提高了中央政府在財(cái)政收入中的地位，理順了改革的激勵(lì)，同時(shí)一系列的制度安排保證了地方政府擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

也是在這個(gè)時(shí)候，中國更加積極地融入到了全球經(jīng)濟(jì)之中，貿(mào)易發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步更加迅速。但是，分稅制之后的一段時(shí)間因?yàn)楣藏?cái)政的平衡職能沒有得到很好的發(fā)揮，城鄉(xiāng)差距曾一度有擴(kuò)大趨勢。更重要的是，沿海和內(nèi)地之間的經(jīng)濟(jì)落差還有待縮小。對任何經(jīng)濟(jì)而言，這都是政府公共政策的目標(biāo)。困難的地方在于，如何使公共政策不嚴(yán)重傷害到市場的基調(diào)。對于中國，這會(huì)是一個(gè)挑戰(zhàn)。（作者為復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任）