公共危機監(jiān)測、預測與預警關(guān)系辨析

許 峰 謝承華 （蘭州商學院 甘肅蘭州 730020）

近年來，我國先后發(fā)生了一系列破壞性極大的公共危機事件，給國家和人民的生活帶來了諸多影響。國務(wù)院意識到公共危機管理的迫切性和重要性后，要求全國建立統(tǒng)一的公共危機管理信息系統(tǒng)，監(jiān)測、預警是該系統(tǒng)的兩個重要功能，而將這兩項功能緊密連接的則是公共危機預測分析。理論上公共危機在發(fā)生之前都存在一定的跡象或征兆，而這些跡象或征兆就是幫助人類提前感知危機的線索。面對公共危機事件唯有加強對危機發(fā)生跡象或征兆的識別和獲取，建立完善可以涵蓋監(jiān)測、預測與預警的信息系統(tǒng)，才可以減輕公共危機帶來的重大損害，甚至將其消滅于萌芽狀態(tài)。

1 公共危機監(jiān)測、預測與預警的界定

目前，政府和社會在公共危機管理的過程中越來越深刻地意識到公共危機事件的監(jiān)測、預測與預警的重要性。危機管理中關(guān)口前移是國家和政府公共危機管理的發(fā)展趨勢，而預期那些以外的危機事件將防止人們在危機來臨時不知所措。監(jiān)測、預測與預警作為危機管理信息系統(tǒng)的主要功能是及時做好應急準備、有效處理突發(fā)事件、減少人員傷亡和財產(chǎn)損失的前提。因此，公共危機的監(jiān)測、預測與預警就是實現(xiàn)關(guān)口前移的必然路徑。所謂公共危機監(jiān)測、預測與預警就是對公共危機事件發(fā)生前的跡象或征兆進行監(jiān)控、預測分析，并由此做出警示的活動，其主要工作包括采集、儲存、分析、傳輸有關(guān)公共危機事件的信息，并通過監(jiān)測與預警加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作。

1.1 國內(nèi)外關(guān)于公共危機監(jiān)測、預測與預警的研究

國外在公共危機管理中有關(guān)危機爆發(fā)前的研究，更多的側(cè)重于公共危機監(jiān)測與預警的研究，且一般將危機監(jiān)測與預警聯(lián)系在一起，稱為監(jiān)測預警系統(tǒng)（EWS）。公共危機監(jiān)測預警系統(tǒng)中的主要功能包括收集、分析和傳播危機信息，且監(jiān)測預警系統(tǒng)功能的實現(xiàn)以預測與監(jiān)測為基礎(chǔ)。總結(jié)國外各類公共危機管理的監(jiān)測預警系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，可以將其概括為四個主要部分，即公共危機信息的識別，公共危機信息的獲取與分析，公共危機信息的綜合處理以及公共危機信息的傳播。其中，公共危機信息的獲取與分析是公共危機監(jiān)測的主要內(nèi)容，公共危機信息的綜合處理是公共危機預警的主要內(nèi)容。對于公共危機預測的研究，國外學者普遍將其視為實現(xiàn)監(jiān)測預警系統(tǒng)功能的手段和方法。

國內(nèi)有關(guān)公共危機的研究中，學者們不僅將危機監(jiān)測、預測與預警統(tǒng)一為一個系統(tǒng)進行研究，而且還根據(jù)危機監(jiān)測、預測與預警的不同功能，給出其各自獨立的概念和內(nèi)容。所謂公共危機監(jiān)測就是通過一定的科學方法，對可能誘發(fā)災害的各種因素和災害本身的變化進程進行適時觀察、測定，及時了解其活動、變化規(guī)律和趨勢的災害管理活動。［1］公共危機的預測是指根據(jù)過去和現(xiàn)在的已知因素，運用人們的知識、經(jīng)驗和科學方法對未來危機是否發(fā)生、發(fā)生何種事件、在哪里發(fā)生以及如何發(fā)生等進行預見，并推測事件未來的發(fā)展趨勢。［2］公共危機預警是指根據(jù)公共危機預測分析和風險評估結(jié)果，依據(jù)可能發(fā)生公共危機的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，確定相應預警級別，標示預警顏色，并向社會發(fā)布相關(guān)信息。［3］

1.2 公共危機監(jiān)測、預測與預警概念辨析

目前，在公共危機管理中，有關(guān)危機爆發(fā)前期的研究主要集中在公共危機監(jiān)測預警系統(tǒng)的設(shè)計和建設(shè)上。有些研究稱之為監(jiān)測預測系統(tǒng)，也有稱之為監(jiān)測預警系統(tǒng)，更有將其統(tǒng)稱為公共危機預警系統(tǒng)。在各類公共危機管理信息系統(tǒng)中，其主要內(nèi)容始終圍繞著公共危機監(jiān)測、預測與預警三個方面。但對這三種的概念始終沒有正確的界定，這勢必影響公共危機管理信息系統(tǒng)的設(shè)計和建設(shè)。

（1）公共危機監(jiān)測。公共危機監(jiān)測也是公共危機管理中預警子系統(tǒng)的基礎(chǔ)。在公共危機管理信息系統(tǒng)中，公共危機監(jiān)測是貫穿于“平時”和“戰(zhàn)時”兩種狀態(tài)當中。“平時”狀態(tài)下的信息監(jiān)測，一般是突發(fā)事件還沒有被感知和發(fā)現(xiàn)，或者剛剛被感知和發(fā)現(xiàn)時進行。此時信息監(jiān)測主要是對監(jiān)測范圍內(nèi)進行24小時全天候監(jiān)測，以及進行日常數(shù)據(jù)的管理工作，力求盡早發(fā)現(xiàn)風險孕藏和生成的公共危機事件。當某個信息指標，即公共危機事件的征兆超過警戒值時，公共危機監(jiān)測進入“戰(zhàn)時”狀態(tài)。此時信息監(jiān)測力爭掌握災害產(chǎn)生的各個側(cè)面的變化情況，并實時掌握可以體現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)展變化的信息，為公共危機預測、預警工作提供條件。

（2）公共危機預測。公共危機預測的作用在于準確把握公共危機事件的脈絡(luò)，為防范事件的發(fā)生提供依據(jù)。在不同的公共危機類型中，用到的預測方法也不相同，例如可以通過衛(wèi)星云圖的跟蹤分析，結(jié)合洪水發(fā)生的歷史規(guī)律，對洪水的水位做出判斷來預測未來時間里水旱災害的級別和影響范圍等要素；對于群體性事件、恐怖活動等社會安全事件可以通過對敏感地區(qū)的社會現(xiàn)象調(diào)查，研究經(jīng)濟發(fā)展過程中的沖突和矛盾來把握可能發(fā)生的公共危機的相關(guān)信息。高精度的預測分析有時甚至可以避免社會安全事件的發(fā)生。及時預測危機的發(fā)展速度和影響程度，以規(guī)劃危機應對的總體原則和可行步驟。危機的“度”決定了危機管理的“度”，依據(jù)前者的變化趨勢確定后者“行”與“止”的邊界，是危機預測預警應解決的一個基本問題。［4］公共危機預測的作用是對通過監(jiān)測系統(tǒng)中獲取的信息進行整理和評估，并對突發(fā)事件發(fā)展趨向進行跟蹤，預先對突發(fā)事件的危害程度及爆發(fā)的可能性做出估計。由此可見，預測的一切工作都是在危機監(jiān)測的基礎(chǔ)上進行的，對突發(fā)事件預警的成效起著關(guān)鍵性的作用，是整個突發(fā)事件預警體系中的重要環(huán)節(jié)。

（3）公共危機預警。公共危機預警是在公共危機監(jiān)測中信息采集、信息研判和信息編報三個環(huán)節(jié)后，根據(jù)公共危機預測的結(jié)果來確定預警級別，發(fā)布相關(guān)信息，并采取相應措施的活動。公共危機預警從廣義上講是從公共危機監(jiān)測到公共危機預測，并根據(jù)預測結(jié)果制定公共危機預警決策，并發(fā)出預警警告，其目的是為了化解危機或緩解危機帶來的損害。公共危機預警是一個廣義上的概念，在此概念下包含了公共危機監(jiān)測與預測的內(nèi)容。首先是對危險要素持續(xù)的監(jiān)測并對警兆進行客觀分析，做出科學的風險評估，如果風險評估的結(jié)果顯示突發(fā)事件不會發(fā)生，則返回繼續(xù)監(jiān)測；如果風險評估的結(jié)果顯示突發(fā)事件可能發(fā)生，則向社會公眾發(fā)出警示信號；當社會公眾采取有效的響應行動后，預警結(jié)束（見圖1）。公共危機預警的最終目的就是及時向公共危機管理機構(gòu)和社會公眾發(fā)出警報，使他們采取正確的措施避免或緩解公共危機事件的發(fā)生。當發(fā)出預警信號以后，公共危機管理相關(guān)部門及公眾開始突發(fā)事件的應對及處置，此時也就意味著突發(fā)事件預警的結(jié)束。

圖1 公共危機預警的內(nèi)容

2 公共危機監(jiān)測、預測與預警關(guān)系辨析

綜觀國內(nèi)外關(guān)于公共危機監(jiān)測、預測與預警的研究，不難看出公共危機監(jiān)測作為公共危機管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是公共危機預警系統(tǒng)正常施行的可靠保障。而公共危機預測則作為一種手段貫穿于整個公共危機管理信息系統(tǒng)中，自始至終為公共危機監(jiān)測的結(jié)果提供分析方法，為公共危機預警提供科學依據(jù)。因此，有必要對突發(fā)事件預測與監(jiān)測、預警的關(guān)系進行辨析。如圖2所示，公共危機監(jiān)測為公共危機預測提供信息資源，公共危機預測結(jié)果是公共危機信息編報的依據(jù)。危機管理部門根據(jù)由監(jiān)測系統(tǒng)編報的公共危機類型、級別和發(fā)展趨勢等判斷是否進入公共危機預警環(huán)節(jié)。在預警環(huán)節(jié)中，首要步驟就是對報送的公共危機的相關(guān)信息進行深一步的預測，主要是預測公共危機事件的未來發(fā)展動向以及規(guī)避公共危機事件發(fā)生或者減少其發(fā)生帶來的損失；為了準確的預測公共危機事件的發(fā)生，就需要具有針對性的對公共危機的相關(guān)信息進行監(jiān)測，也就是所謂的“戰(zhàn)時”信息監(jiān)測。公共危機預警決策時根據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)提供的信息以及預測的結(jié)果來決定是否發(fā)出警報和發(fā)出警報的級別。

圖2 公共危機監(jiān)測、預測、預警關(guān)系圖

2.1 公共危機監(jiān)測與預測的關(guān)系

公共危機相關(guān)信息采集和監(jiān)控均為公共危機監(jiān)測的環(huán)節(jié)。公共危機監(jiān)測中信息采集分為“平時”和“戰(zhàn)時”狀態(tài)，而公共危機預警中的信息采集已經(jīng)進入“戰(zhàn)時”狀態(tài)。此時，信息采集著重于信息的長期采集（直至預警結(jié)束為止）以及對相關(guān)信息的跟蹤。“戰(zhàn)時”狀態(tài)與“平時”狀態(tài)下信息采集的區(qū)別在于：首先，“平時”狀態(tài)下信息采集范圍廣；“戰(zhàn)時”狀態(tài)下信息采集針對性強。其次，“平時”狀態(tài)下的信息采集凌亂無章；而進入“戰(zhàn)時”狀態(tài)，經(jīng)過公共危機相關(guān)信息研判，已明確了公共危機的類型和級別，此時公共危機相關(guān)信息采集注重公共危機預警的目標選擇和重點選擇。

公共危機監(jiān)測獲得的信息和數(shù)據(jù)的真實可靠性是公共危機預測和預警的基礎(chǔ)，準確的公共危機相關(guān)信息有利于公共危機管理后期工作的正確展開；預測就是通過對公共危機監(jiān)測環(huán)節(jié)中的信息采集所提供的信息數(shù)據(jù)進行分析，選取合適的預測方法對可能發(fā)生的公共危機事件以及公共危機事件的危害程度等進行估計，并預測危機的演變、發(fā)展和趨勢等，為預警決策提供科學的依據(jù)。由此可見，公共危機預測是以信息監(jiān)測為基礎(chǔ)的，且公共危機預測是信息監(jiān)測的延續(xù)；信息監(jiān)測是對公共危機事件狀態(tài)的監(jiān)控和描述，公共危機預測是對其發(fā)展態(tài)勢的估計和判斷。

2.2 公共危機預測與預警的關(guān)系

公共危機預測是人們運用已有的知識、經(jīng)驗和科學方法對未來危機是否發(fā)生、發(fā)生何種事件、在哪里發(fā)生以及如何發(fā)生等進行預見，并推測事件未來的發(fā)展趨勢，貫穿于整個公共危機管理的監(jiān)測與預警活動中，對公共危機預測是對監(jiān)測得來的信息進行鑒別、分類、定級和分析。

公共危機預警就是根據(jù)一些公共危機事件的特征，對可能出現(xiàn)的公共危機的相關(guān)信息進行收集、整理和分析，并根據(jù)分析結(jié)果進行設(shè)施規(guī)劃，給出警示。根據(jù)管理學理論，決策分析分為三類，即確定性決策、不確定性決策和風險性決策，公共危機預警本身就是一種決策分析，且屬于決策分析的第三類——風險性決策。公共危機預警的決策分析就是根據(jù)信息研判、預測的結(jié)果，確定公共危機預警級別的臨界點，決定是否發(fā)出公共危機預警信號和預警指令的過程。

從內(nèi)涵上看預警的內(nèi)涵比預測廣，預警既包括對預警對象現(xiàn)狀的評價，也包括對預警對象未來狀況的預測。從結(jié)果上看預測的結(jié)果可以是定量的，也可以是定性的，僅僅表現(xiàn)為突發(fā)事件趨勢和動向的估計，而預警的最終結(jié)果是向特定的受眾體發(fā)出警示，并針對公共危機事件給出相應的對策性建議。

3 結(jié)語

無論是公共危機的監(jiān)測、預測還是預警功能，其實現(xiàn)都需要公共危機管理中各環(huán)節(jié)的緊密配合和相互協(xié)調(diào)。為了避免公共危機管理中各環(huán)節(jié)產(chǎn)生混亂，政府有必要建立公共危機管理信息系統(tǒng)，采用現(xiàn)代計算機技術(shù)和各種先進的信息化系統(tǒng)將公共危機管理中的監(jiān)測、預測與預警功能緊密聯(lián)系在一起，為避免或緩解公共危機事件的發(fā)生提供堅實的保障。

［1］王紹玉，馮百俠.城市災害應急與管理［M］.重慶：重慶出版社，2005：101.

［2］盧濤.危機管理［M］.北京：人民大學出版社，2008：41-56.

［3］汪永清.中華人民共和國突發(fā)事件應對法解讀［M］.北京：中國法制出版社，2007：93.

［4］張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理——理論與實務(wù)［M］.北京：中國人民大學出版社，2009：134-135.