權利視角下的貧困問題及減貧策略

○普雁翔 宋麗華 王潤偉

（云南農業大學經濟管理學院 云南 昆明 650201）

一、貧困問題的趨勢與挑戰：權利視角

扶貧工作進入了新的階段。扶貧所瞄準的對象日漸具體化，由過去瞄準貧困縣進一步聚焦到瞄準貧困村的“整村推進”方式。盡管如此，其依然面臨一些新的挑戰。首先，隨著勞動力流動性的逐漸增強，以往以地區為標靶的扶貧方式很難鎖定扶貧對象。勞動力的流動性凸顯扶貧資金投資于“人”（人力資本）勝于投資于“地區”的重要性。其次，隨著大面積貧困人口聚集比例的下降，致使貧困因素趨于多元化，貧困人口的異質性對扶貧效果的影響越來越大。諸如土地、家庭負擔以及少數民族身份等家庭特質因素成為影響脫貧的特殊因素。這使瞄準地區的扶貧政策缺乏針對性，貧困人口未能從扶貧開發中同等受益，扶貧效果大打折扣。最后，目前著力推進的改善民生的社會保障等其他發展政策中大部分相關的貧困干預措施也都是基于家庭。基于上述變化，世界銀行發布題為《從貧困地區到貧困人群：中國扶貧議程的演進》的評估報告，建議在以地區為基礎的傳統扶貧戰略中引入面向家庭的方法，將扶貧投資目標由地區轉向人群（世界銀行，2009）。因此，可以預計未來扶貧工作的一個主要趨勢是將扶貧目標逐漸聚焦在貧困人口身上來制定扶貧政策。

扶貧政策聚焦于貧困人口的另一背景是，作為一個轉型經濟體，市場經濟通過市場機制指引個體的經濟決策，從而逐漸消解個體對社區和家庭的依附。這種變化對人們合理地利用各種經濟資源如勞動力、知識、土地等以謀取最大福利給予了充分的激勵。但是，需要明了的是，利用市場改善福利至少需要具備兩大前提——起碼的發展資源以及完善的市場權利。在缺乏經濟資源及其市場權利的情況下，市場機制不僅無法改善反而使他們的處境進一步惡化。市場機制是一個獎懲機制，遵循市場規律的行為將得到豐厚的經濟獎勵，相反則要付出經濟代價甚至連生計也無法維持，陷入更加貧困的境地。市場化在為貧困人口提供發展機會的同時，也使其置身于充滿不確定的市場風險之中。因此，完善相關市場權利是經濟發展的基礎內容，也是市場經濟條件下推進扶貧工作的重要內容。作為市場機制的補充，建立社會保障等非市場權利，構筑一個社會安全網是社會發展的重要內容。

上述變化將個體自主決策置于影響家庭貧困狀況的突出位置，在此條件下，著力完善依附于個體的市場與非市場權利體系，提高人們的可行能力成為解決勞動力流動頻繁的社會貧困問題更為根本的途徑。然而，以往的研究局限于市場權利或非市場權利其中的一個方面，將兩者一并研究的，特別是探究它們之間內在聯系的則更鮮見。因此，從貧困人口的權利狀況入手，以權利安排為紐帶考察貧困問題具有重要的理論與現實意義。

二、資源、權利與貧困狀況的理論關系

關于權利的分類，阿瑪蒂亞·森（2001）的權利方法（entitlement approach）提出了幾類公認的權利關系：以貿易為基礎的權利、以生產為基礎的權利、自己勞動的權利、繼承和轉移的權利。阿瑪蒂亞·森指出，在一個存在交換（與其他人的交換）和生產（與自然的交換）的經濟中，權利集合取決于兩個參數，即個人的資源稟賦和交換權利映射。阿瑪蒂亞·森認為交換權利映射取決于一個社會中的法律、政治、經濟和社會特征以及人們在社會中所處的地位。一個人的境遇取決于下列三種情形：資源稟賦向量的變化，或交換權利映射的變化，或兩者皆而有之。當個體資源稟賦及其權利向商品權利傳遞的鏈條存在障礙時，權利轉換失敗會導致經濟不平等問題。阿瑪蒂亞·森認為由于收入分配不平等與可行能力分配不平等之間存在“配對效應”，配對效應將進一步使收入不均擴大化。其中可行能力與人們所擁有的權利狀況密切相關。按照權利方法，阿瑪蒂亞·森對饑荒的研究表明造成饑荒的原因可能不是食物的總體短缺，而是獲取食物的權利不平等分配。處于社會底層的貧民由于相對收入的急劇下降而失去換取食物的權利，從而成為饑荒的主要受害者。他的這一假說對世界范圍內的反饑荒努力提出了挑戰，其影響廣泛而深遠。

上述分析可以引申出影響貧困狀況的兩個要件：一是資源稟賦集合，即擁有資源的多寡；二是權利集合，即擁有各種資源的權利空間。運用“存量”與“流量”概念，可以將資源存量與權利空間結合起來分析其對貧困狀況的影響。資源集合反映資源存量的大小，存量的變動直接影響貧困狀況。權利集合通過資源轉換的空間和渠道影響資源流量增減，進而影響貧困狀況。所以，資源存量少既是貧困（財富少）的原因，也是貧困（收入少）的結果。因此，尋求消除貧困之策，必須從影響資源存量和流量兩個方面入手。

對于資源稟賦，理論上包括物質資產、金融資產、人力資本、社會資本、自然資產等。不同資產具有不同的性質，其可轉換性不同因而與貧困形成了不同的聯系。

第一，從物質資產看。貧困的原因不只在于收入少，還在于缺乏獲取收入的資產。土地是最重要、最為基礎的物質資產，它與其他資產之間的聯系對農民收入產生多方面的影響。研究表明，土地等重要資產的初始分配不平等比收入分配不平等對經濟增長影響更大。如土地擁有權的最初不平等與受教育程度的初始不平等疊加，對貧困人口的收入增長有著強烈的反向作用。如果資產的重新分配趨于平等，將有助于直接降低貧困程度。此外，土地所有權的均衡分布不僅有助于提高平等程度，還有利于改進生產力和效率。物質資本的投資還需要其他資本如房屋、牲畜、農業機械等的補充投資才能有效發揮作用。除了擁有物質資產的多寡，市場為人們提供交易場所，是增加收入和資產增殖的重要機制。繁榮的市場不僅增加人們獲得收入的渠道，也增加資產流動的機會，從而有利于資產增殖。如果物質資產的市場比較完善，那么擁有資產在一定程度上就可以應對風險。這對改善貧困人口的狀況是有益的。

第二，從人力資產看。除了土地，人力資本是窮人所擁有的最大財富。人力資本包含勞動能力、健康和教育。首先，對窮人的人力資本進行投資是減少貧富差距、消除貧困的有效途徑。隨著人口向更高生產率的非農產業轉移的渠道逐漸拓寬，受教育程度成為獲取這類非農就業機會的決定因素，人力資本稟賦的差異也成為城鄉收入差距的深層原因。同時，勞動力流動性的不斷加強進一步凸顯附著于勞動者身上的人力資本的重要性。人力資本重要性的上升標志著以市場為基礎的激勵機制對技能回報、增強工作和技能獲得的積極性等方面發揮了重要的作用。與土地和物質資本一樣，公平的人力資本分配對于基礎廣泛的經濟增長和減少貧困至關重要。其次，人力資本的重要性不僅體現在作為生產要素的重要性，還體現在它們對社會福利的直接影響。在激烈變動的市場中，最容易受到沖擊的往往是文盲、殘疾人、老年人和長期患病者。對勞動者的安全保障可以提高他們的生活質量，增強他們對環境變化的應變能力。更好的教育和衛生保健服務則有助于他們克服困難，度過難關。

第三，從自然資產看。自然資源和自然條件不僅影響他們的生產活動，而且直接影響到他們的日常生活。非耕地等自然資源通過多方面對貧困人口產生影響，一方面是由于貧困人口對農業生產的依賴而更易受自然資源的影響。在諸多致貧原因中，農業收入低位列第一。中國農村一半以上的絕對貧困人口分布在西部地區，其中又有一半左右分布在山區。因為大多數農村貧困人口以農業特別是種植業為生，而且主要集中分布在干旱缺水、土地貧瘠、自然條件惡劣的地區。另一方面，出于對生態等公共目標的考慮，國家對自然資源的利用進行了不同程度的限制，這極大地限制了貧困人口利用當地資源謀求生存和發展的空間。如“十一五”規劃綱要中明確提出：“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。”限制開發區域事關國家農產品供給和生態安全，不適宜進行大規模、高強度的工業化和城鎮化，限制開發將使區域內貧困人口維持生計更為困難。

從權利視角看，為了將分析的焦點放在政府扶貧政策重點的轉變上，本文從資源和權利的獲取性質，提出將權利分為市場權利和非市場權利。所謂市場權利是指能夠通過市場交易獲得的權利，如物質資產、金融資產和人力資本及其之間轉換；所謂非市場權利是指不通過市場交易而是通過賦予獲得的權利，本文主要指基于社會公平原則，而不是依據收入，由政府賦予每個公民所擁有的權利，如由政府提供的基礎教育、基本醫療和最低生活保障等服務。

非市場權利的主要內容恰恰是新發展觀所著力強調的，與民生密切關聯的。如對貧困人口很重要的人力資本與安全保障、社會公正以及可持續發展等新發展觀強調的內容密切相關。處于貧困線之下的人群由于稀少的資源稟賦和微薄的收入不僅難以維持生計，而且還不斷受到各種風險的侵蝕，極少有資源利用市場機制改善福利狀況，擺脫貧困陷阱。然而，健康和教育等本應由政府提供的公共服務被推向市場，致使農村家庭的教育和健康支出負擔對家庭收入的依賴加大。由于缺乏基本公共服務，貧困家庭無法負擔過高的教育支出，家庭收入的差異進一步演變為城鄉之間和農村內部受教育程度的差異。人力資本一部分具有私人物品屬性，一部分具有公共物品屬性。平等獲得教育是每個人都擁有的人的基本權利。又如，自然資源和自然條件不僅影響他們的生產活動，而且直接影響到他們的日常生活。自然資源與貧困的關系與邊疆地區“富饒的貧困”的“資源詛咒”有關。“資源詛咒”命題認為資源豐裕不是經濟增長的充分有利條件反而是一種限制。資源尋租和腐敗、輕視人力資本投資、可持續發展能力衰退等傳導機制，對經濟的持續發展產生了損害。

從權利的屬性來看，處于貧困線之下人群的健康、教育和社會保障等不應通過以與個人收入掛鉤的市場“交換”來獲取，而應通過公平原則而“賦予”。新發展觀強調社會發展的最終目的是人的發展，是人的能力的提升。正是基于上述問題的考慮，新發展觀特別強調除了收入、消費和財富等影響福利的傳統內容之外，健康、教育以及應對各種風險的社會保障對于貧困人群福利的意義。這些問題涉及影響生存和發展的深層次問題——基本權利，不可能由扶貧層面的政策手段解決。作為公共產品，提供基礎教育、醫療和社會保障屬于政府的職責。

三、基于資源稟賦、權利空間與福利的減貧思路

圖1資源稟賦、權利空間與福利狀況之間的邏輯聯系圖

研究認為通過三個方面的改善可以實現減輕和消除貧困：其一，豐富資產種類，增加資產存量；其二，增加利用、轉移資產的機會和渠道；其三，完善社會化的安全保障網。資產或財富等資源稟賦是發展的基礎，一定的財富是維持生計的基礎，更是獲得發展的機會。資源分配直接影響起點的公平。此外，從資產到福利之間的轉換對窮人至關重要。資源稟賦是對財富的靜態刻畫，存量的增長需要流量變動，而這取決于權利空間的大小，這就涉及機會的平等。權利空間是政府可以大有作為的領域。窮人能否從增長中受益取決于他們是否享有資產、享有基本服務（基礎服務可及性）以及市場機會。

圖1展示了資源稟賦、權利空間與福利狀況之間的邏輯聯系。資源稟賦透過完善的權利空間轉換成為收入、財富、資源、效用、生活內容、能力等影響民生福利水平或本身就是福利的內容。其中，資源稟賦是發展的基礎，權利空間是維持資源稟賦或增加資源稟賦的條件，而福利狀況是發展的結果。作為福利狀況內容的收入、財富、資源等可成為貧困人口進一步改善福利狀況的資源稟賦。如果這一個循環過程是良性的，那么貧困人口的福利狀況將不斷得到改善，進而脫離貧困。因此，扶貧政策不能只局限于資源稟賦、權利空間或福利狀況的其中一個方面，打通它們之間的聯系應是扶貧政策的重點。值得特別關注的是，圖示中陰影部分表示的政府提供公共產品。根據本文前面的分析，這部分公共產品不僅直接影響處于貧困狀況人口福利水平，而且也影響貧困家庭如何貧困的束縛，并走向持續發展的基礎。其中特別是對窮人的一大資產——人力資本的影響。本文強調，政府在更高層次上解決公共產品提供的問題，既是國家建設和諧社會的重要內容，也是從長遠的角度解決貧困問題堅實的制度基礎。完善的公共產品及服務的提供將使具體的扶貧政策發揮更加有效的作用。在資源—權利—福利的循環中，權利問題是關鍵的環節，但也是以往容易忽略的。市場經濟，事實上也是權利經濟。權利體系為各種資源增殖提供了空間，因而完善的權利體系將使資源價值產生倍增效應。因此，中國貧困問題的解決需置于市場經濟的框架下進行。每一種資源大致可以分為三類權利：使用權、轉讓權和收益權。對于解決生產自足問題，使用權是最為基本的。然而，市場經濟是交換經濟，是資本經濟，轉讓權和收益權是資源權利的擴展，也是活躍市場所必須的，對提高資源配置效率至為重要。如此，每種資源都有這三種權利。資源和權利的完善都是發展的題中之義。

上述的分析可以凝練為下列命題：第一，財富多樣化命題：資源稟賦類型越多樣化，貧困人口的收入越多樣化也越穩定，抗風險能力越強。第二，權利完備性命題：權利類型越完備，收入越多樣化也越穩定，抗風險能力越強。第三，公共產品安全網命題：公共產品及服務越完善，提高貧困人口抗風險能力越強，越容易擺脫貧困狀況。

如市場化程度提高→一些新因素（收入保障、教育和醫療）在減貧中的作用得到強化→其中主要是非市場的資源稟賦地位凸顯；市場化導致公共服務支出在家庭支出中的比重加大→收入不平等強化人力資本稟賦差距→收入不平等（貧困的代際傳遞）；收入不平等→醫療服務不平等→收入不平等（貧困的代際傳遞）；財政資源在地方轄區之間存在巨大的不平衡→社會保障和扶貧等公共服務的不平衡→收入不平等（貧困的代際傳遞）。

四、權利視角對貧困政策的啟示

第一，權利視角將扶貧工作進一步由家庭深入到個人層面。事實上貧困狀況的延續（如不平等的代際傳遞）與家庭境況密切相關。權利視角的減貧意味著在一定程度上將個人從家庭或將家庭從個人的困境中解脫出來。當社會賦予貧困人口充分的權利并承擔起公共責任之時，貧困家庭的負擔將明顯下降，而貧困人口也將部分地從家庭困境中走出來，獲得獨立于家庭的部分發展機會，這種機會對個體而言意義重大，如教育助學貸款。

第二，社會保障制度托起貧困人口擺脫貧困陷阱的安全網。當社會保障的安全網絡建立起來時，貧困人口就可以獲得進入市場參與競爭和分享經濟發展的機會，不至于因市場競爭一時的失敗跌入貧困循環而難以自拔。

第三，貧困人口致貧不僅僅是貧困問題本身，部分原因是在農村人口中存在的權利缺失對貧困人口影響的放大效應。因此，解決農村貧困問題不能局限于扶貧工作的范疇，而應超越經濟發展的領域，從社會發展的領域完善農村人口的權利著手。因此，解決貧困問題的資金來源也不應局限于扶貧資金，而應與社會發展規劃相結合。

以權利視角看待貧困問題，將資源稟賦、權利體系和福利狀況視為解決貧困問題的一個整體，從理順各種環節的良性關系入手，能有力地推動貧困問題的解決。

[1]世界銀行東亞及太平洋地區扶貧與經濟管理局：從貧困地區到貧困人群：中國扶貧議程的演進——中國貧困和不平等問題評估[Z].2009.

[2]阿瑪蒂亞·森：以自由看待發展[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[3]阿瑪蒂亞·森：資源、價值與發展[M].吉林：吉林人民出版社，2008.

[4]中國發展研究基金會編寫：在發展中消除貧困：中國發展報告2007[M].北京：中國發展出版社，2007.

[5]楊小凱：經濟學原理[M].北京：中國社會科學出版社，1998.