成都新土改

王春

政府：還權于民

“至今，涉及農村土地確權頒證的農戶有212萬戶。”2011年5月，成都市統籌委一名處長告訴本刊記者，“到2010年10月，成都的第一輪農村產權制度改革階段性結束。”

讓時光倒流至2007年的6月7日，成都獲批成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，此時成都自2003年開始的城鄉一體化進程已經推進了近5年。

這個時候的成都從什么環節下手突破，才能在成都找到破解“三農”問題的具有“普適”性的做法，從而完成國家委托的內容，在有全局意義的深層次領域先走一步呢？

在長時間的調研后，成都市委連續13天召開4次各級干部大會。激烈的討論后得出結論：“三農”問題是城鄉統籌的牛鼻子。而5年來的實踐讓成都的決策者們得到了啟發：農民中蘊藏著很大的智慧，把權利交給農民比政府主導更好，而農村產權制度改革是一道邁不過去的坎。

“成都城鄉統籌試驗區建設的首要任務是解決‘三農問題，而解決‘三農問題的突破口是農村產權制度改革。”四川省委常委、成都市委書記李春城說。

“農村的主體是農民，但農村土地的產權卻不是農民，農民就無法產生積極性。把土地財產權還給農民，會產生出內生的激勵。與其簡單地給農民輸血，不如讓他們自己造血。”成都市社會科學研究院副院長、成都農村產權制度改革專家組成員陳家澤對本刊記者說，“農村最重要的要素是稀缺的土地，要實現農業現代化，需要解決農村投入的問題。錢從哪里來呢？資本不下鄉怎么行呢？這需要市場化配置資源，必須先建立市場體制。而建立市場體制，就需要勞動要素流動起來。那么農村的勞動要素——勞動力（農民）和資源（主要是土地）不流動就不行。要流動就必須明確土地財產權的歸屬。”

于是乎，成都農村產權制度改革在2008年新年伊始便拉開大幕。2008年1月1日，成都市委、市政府下發該年的1號文件《關于加強耕地保護進一步完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》，提出推進農村產權制度改革，首要的改革內容是為農村集體土地所有權、集體建設用地（宅基地）使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權確權、登記和頒證；設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。

成都成立了城鄉統籌試驗區建設領導小組，組長由市委書記李春城親自擔任，多名市級領導成為小組成員。領導小組下設日常機構，由20個部門組成聯席會議的“豪華”陣容構架。

成都迅速在全市范圍內推開農村產權制度改革確權頒證工作。

按照預定計劃，第一輪確權頒證應該到2009年底完成。但李春城覺得確權頒證事關重大，就派人到各地暗訪，結果發現有的地方在確權頒證有弄虛作假行為，有的地方農民意見比較大。

2010年正月初七，春節上班后的第一天，成都召開了4000多人的干部大會。“所有村支書都參加了。” 成都市統籌委一名官員告訴記者。

會后，成都開始了為期半年的確權頒證“回頭看”整改工作。整改內容就是：要保證確權頒證“五個一致”（土地、臺賬、證書、合同、耕保基金一致）和“程序規范”。

“決策者認為要確保確權頒證經得起歷史檢驗，經得起市場檢驗，做到‘確實權，頒鐵證，為保證農民的權益和實現生產要素在城鄉之間自由流動奠定堅實基礎。” 成都市統籌委的這名官員說，“‘回頭看整改要經過宣傳、開會、實測、方案議決、結果公示、頒證的6大程序，還要查耕地保護基金到位沒有，群眾的滿意率必須至少達到85%，一點都不含糊。”

決策者動了真格要把農村土地財產權還給農民。

“當時下面的區（市、縣）領導們都很緊張，因為如果被查出作假，要受處罰的。”這名官員告訴記者。

2010年下半年，成都市采取暗訪、城調隊抽樣調查等方式抽查，并對確權頒證進行了綜合驗收，最后成都市的決策者們滿意了。2010年11月25日，成都市認定全市19個區（市、縣）和高新區農村產權制度改革確權頒證檢查驗收結果為合格。截至2010年6月底，成都市共向村組集體頒發集體土地所有權證3.3萬本，向農戶頒發農村土地承包經營權證178.3萬本，林權證64.9萬本，集體土地使用證165.7萬本，房屋所有權證157.1萬本。

農民：我的土地我做主

都江堰市鶴鳴村的村支書劉文祥至今還記得2008年3月3日那天召開全村產權制度改革動員大會的情景。

那天，成都市市長助理周鴻德、都江堰市委書記劉俊林來到鶴鳴村。 “產權制度改革、確權頒證是啥意思，改些啥子？”會前，村民私下悄悄議論著。

劉俊林說，確權頒證就是弄清楚每戶農民有多少土地、房屋、林地，并把代表權屬的“本本”發給農戶。有了“本本”，就可以用房屋產權進行擔保貸款，去搞農業項目，搞規模經營。他還舉例說，雙流的羊肝菌出口，一畝地一年產值1.5萬美元，沒有規模經營是難以實現的。不愿意搞農業的，也可以把土地流轉出去收取租金，確權后更有保障。

到會的村民擠在村委會的院壩里，邊聽邊討論，后來掌聲四起。

“第一個開始確權頒證的是鶴鳴村，因為工作組最先到這里蹲點指導。這里最先開動員大會，比其它試點的地方大概早了10來天。”成都市統籌委的一名官員告訴記者。

2008年3月30日，鶴鳴村村民余躍領到了編號為“510111”的第一張《農村土地承包經營權證》，還領到了《集體土地使用證》、《房屋所有權證》。而這張《農村土地承包經營權證》目前已經被國家博物館收藏。

才過了兩個月，鶴鳴村的村民就嘗到了甜頭。6月，通達農業生態有限公司通過土地流轉獲得了鶴鳴村約1100畝地的經營權，用于種植蔬菜、花卉。流轉土地的村民每年每畝獲得與850斤大米等值的租金，折合人民幣約1200元。

余躍說，確權頒證的好處是，農民可以放心大膽地把地流轉出去，而農業項目投資方能放心大膽地租地，土地面積完全以產權證為準，不必擔心由于權屬不清造成的糾紛。

“確權頒證以前，土地是集體承包給個人的，個人不能決定流轉，想租給別人都不行，如果承包人離開3年，集體一般就會收回去的。”成都溫江區涉農社區春江路社區黨支部書記徐光勇告訴記者，“確權頒證后，個人就可以決定土地的流轉，而且可以長期流轉，人在不在當地都無所謂，這相當于農民有了一塊屬于自己的財產，這份財產還可以繼承。土地流轉的租金加上政府給農民的耕地保護基金，農民自己再打工掙點錢，日子應該是很好過的。”

確權頒證的好處還不僅僅在于此。

“農村產權改革以前，也頒過證，比如由村民小組頒發給農民的，頒證主體和頒證程序不盡合法。而這次農村產權改革，由縣級人民政府委托縣級職能部門頒發，頒證主體和程序都合法，受到法律保護。”大邑縣統籌辦副主任李成蓉對記者說。

由于農民的土地進行了確權頒證，從江蘇江陰來雙流落戶已經3年的雙流城民村鎮銀行把授信額度的評定直接交給了羊坪村村委會，不需要抵押擔保，“優”為10萬，“良”為8萬，“一般”為5萬。

“土地財產權得到了保障，農民就愿意搬到集中居住區去住。我們這個鎮建立了7個農民集中居住區，大概住了1700戶、7000名農民。他們原來居住的宅基地經過土地整理，恢復為耕地2000多畝。” 大邑縣王泗鎮黨委副書記胡濤說。

而在王泗鎮租用農民流轉土地搞花卉種植的老板張利兵則告訴記者，“我的基地旁邊就是農民集中居住區——五家小區，我在這附近招人很方便，不用解決他們的住宿，成本低多了。”

困惑：在改革中尋找答案

“土地確權頒證，大家都很贊成。” 成都市溫江區春江路社區黨支部書記徐春勇說。 不過在高興之余，他也有困惑，如果農戶家里增加了人怎么辦？現在土地都已經確權到戶了，以后怎么調整呢？

不過，他這個困惑，處于成都二圈層的雙流縣興隆鎮瓦窯村已經率先解決了，那就是讓“農村土地經營權長久不變”。有了這個“長久不變”后，已經確權到戶的土地就不會再輕易調整。而前來搞觀光農業開發的老板吃了顆定心丸，和當地農戶簽定了40年的土地租用合同。

“在確權頒證前，因為人口增減的原因，每年的9月30日都要開始調整土地，而確權頒證后，以戶為單位，土地‘生不添，死不減，每家的土地都固定了，村與村，組與組，戶與戶，分得清清楚楚，而且可以繼承。大家的積極性就來了，以前不怎么愛護土地的，現在愛惜得很，保護得好，政府每年還要發‘耕保金，因為是自己的財產了。”瓦窯村4組53歲的牟洪忠對記者說：“搞了‘長久不變后，租我們土地的老板心也穩定了，不用擔心10多年后原來規定的30年承包期到了又要調整。”

在瓦窯村，除了分到戶的土地外，還有道路、溝渠、堰塘、林地之類的集體土地也按組劃分，并且量化到人，1人1股，每人領到了股權證。

瓦窯村的黨支部書記唐朝陽告訴記者，“我家有4畝地，確權后全部流轉，就這一項去年就收入7000來元。”

位于成都三圈層的大邑縣在其下轄的霧山鄉也進行了“農村產權長久不變”的確權試點。大邑縣統籌辦的工作人員介紹說：“土地確權頒證后，農民的權益得到了保障，農民可以放心地帶著自己的權證進城務工或者到農民集中點居住。”

記者在采訪中，不斷聽到農民提到“耕地保護基金”，這又是怎么回事呢？

原來這是成都在城鄉統籌中“先行先試”的新招：成都市設立了耕地保護基金，市縣兩級財政每年將投入26億元，為有效保護耕地的農戶每年分別按基本農田400元/畝、一般耕地300元/畝的標準發放耕保金，用于補貼農民購買養老保險。“這是為了確保耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。”成都市統籌委的官員告訴記者。

雙流縣彭鎮羊坪村7組的67歲老人李學華告訴記者，2010年土地確權后他拿到了3個證——《集體土地（宅基地）使用證》、《農村土地經營權證》、《房屋所有權證》，兩個卡——耕地保護卡、社保卡。耕地保護卡上政府每年要打入400元的耕地保護基金。現在他每月都從社保卡上取養老金。

而對于沒有滿60歲的農民，耕地保護基金中的90%必須打入農民個人的社保賬戶上，到60歲后就可以支取養老金。

目前成都市級耕保基金全部籌集到位，254個鄉鎮發放11.4億元，109萬農戶受益，涉及耕地384萬畝，農村產權流轉2.7萬宗共21.2億元。

“這樣做，用政府的公共資源配置來減少農村市場化改革可能產生的諸多不確定性，是農村生產要素（從土地到勞動力，從動產到不動產，從人力資源到貨幣資本等）得以從最大化的配置效率出發產生流動性的前提。”陳家澤認為，“把‘產改和‘耕保金捆綁起來，是市場化的農村微觀基礎改造與高度集權計劃管理的基本農田保護兼容結合的創新嘗試。”

“土地確權是物權（家庭承包經營權），確權頒證使農民的物權權益得到保障。”陳家澤對記者特別強調道，“而農村土地的所有權是屬于集體的，并非土地私有化。”