國內生產出口產品的許可證管理

■文/丁耀平

凡是在國內生產列入許可證管理目錄產品的，不管產品是否用于內銷還是出口，都應取得相應的工業產品生產許可證，對于無證生產的，應依法堅決予以查處。

作為一名基層執法人員，筆者在工業產品生產許可證監督執法工作中，多次遇到這種情況：企業在國內生產列入生產許可證目錄的產品，但其產品用于出口，不在國內銷售，企業據此未辦理生產許可證。

對于這種情況，筆者曾經也認同企業關于生產用于出口產品不需要辦理生產許可證的觀點。而且可以說，持這種觀點的大有人在，不僅僅是相關企業，即便在質監執法隊伍中，也相當普遍。

支持這種不需要生產許可證觀點的主要依據是：1.《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》（以下簡稱許可證條例）第四條第二款“列入目錄產品的進出口管理依照法律、行政法規和國家有關規定執行”的規定；2.國家局98技監法便字第021號解釋摘文：“國內企業接受國外企業的委托，組裝實施工業產品生產許可證管理的產品，如產品不在國內銷售，可以不領取工業產品生產許可證；如產品將在國內銷售，則應當依照工業產品生產許可證法規規定辦理有關手續”(以下簡稱98意見)；3.認為“出口產品影響的是進口國消費市場，只需符合進口國質量要求，不需要我們自己國家過多行政干涉”。

但筆者近日通過對生產許可制度及相關法規的進一步學習研究，發現上述認為生產出口產品不需要遵照《許可證條例》規定取得生產許可證的觀點是錯誤的。凡是列入許可證目錄產品，無論是準備國內銷售，還是用于出口，只要在中國國內生產，必須依照《許可證條例》規定取得相應生產許可證。

對此，筆者將通過法律依據和設立生產許可制度目的兩方面予以分析。

一是需要取得生產許可證方可生產的法律依據。《許可證條例》第四條第一款：“在中華人民共和國境內生產、銷售或者在經營活動中使用列入目錄產品的，應當遵守本條例”的規定，明確了在中國境內，對于列入許可證目錄產品，無論是生產，還是銷售，抑或在經營活動中適用，都要受《許可證條例》約束。

《許可證條例》第五條第一款：“任何企業未取得生產許可證不得生產列入目錄的產品”的規定，則以禁止性規定形式，明確了若要在中國境內生產列入許可證管理目錄產品，必須取得相應生產許可證的要求。

上述兩項條款，已經從法律層面明確了對于列入許可證目錄產品，即便用于出口，其國內生產行為也要遵照《許可證條例》規定申請取得相應生產許可證。但這和支持不需取證依據的1和2觀點是不是相矛盾呢？具體操作時又該以哪一方為準呢？讓我們逐條來分析。

(一)《許可證條例》第四條第二款不是說列入目錄產品的進出口管理依照法律、行政法規和國家有關規定執行嗎，那不就是表示不用遵照《許可證條例》來執行嗎？

對于這種疑問，其實只要細細研讀該例外條款，就能明白“例外特權”僅僅是授予了進出口行為，并沒有包括生產行為。進出口是與外國發生的貿易行為，或者說是貨物進出海關口岸行為，與國內生產行為完全是兩回事，雖然可能會產生聯系，但都是可獨立分割的獨立行為，是絕不能混為一談的。《許可證條例》第四條第二款規定只能用來對抗第五條第二款：“任何單位和個人不得銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄的產品”的規定，與第五條第一款規定是不相沖突的。

因此，就《許可證條例》本身而言，并未賦予出口產品的國內生產行為可以免于受生產許可制度管理的豁免權。

(二)國家局98意見不是也明文說明生產出口用產品可以不辦理生產許可證嗎？

鑒于該意見已經和《許可證條例》產生沖突，筆者將從兩方面說明98意見已經不再適用。

1.從法律層級上看，《許可證條例》是國務院頒布的行政法規，而98意見僅僅是國家局對內指導工作的意見，不屬于法的范疇，根本無法同作為行政法規的《許可證條例》相提并論。

2.從時間效力上看，《許可證條例》是2005年通過，當年實施的，而98意見是在1998年國家質量技術監督局根據當時的國家經濟發展狀況作出的，且不談當時是否符合相關法律法規，但等到2005年新的許可證法規實施之后，該意見已經明顯不能再適應新的法律要求與現實環境了。

所以，在現行法律體系下，凡是在國內生產列入許可證目錄產品的，都必須依照《許可證條例》規定申請辦理相應生產許可證。

二是符合設立生產許可制度的目的。根據《許可證條例》第一條：“為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品的質量安全，貫徹國家產業政策，促進社會主義市場經濟健康、協調發展，制定本條例”的規定，可以知道國家設立生產許可制度的目的有3方面：①保證產品質量安全；②保障產業政策的貫徹落實；③促進經濟健康、協調發展。其中，目的①和②屬于實施生產許可制度后可直接產生效果的直接目的，而目的③屬于間接目的，只有也只要目的①和②達成，目的③方能達成。因此，以下就從生產許可制度的目的①和②兩方面來說明，對用于出口的生產行為實施生產許可管理是符合國家設立生產許可制度的目的的。

1.就目的①保證產品質量安全而言，國家首先應保證國內市場上的產品質量安全。那對于出口產品呢？考慮到近年來國際貿易快速增長的同時，中國制造的質量形象卻飽受詬病的尷尬現狀，國家有必要加強對出口產品質量的監控。根據質量管理理論，產品質量是生產出來的，不是檢驗出來的，檢驗只是最后的一道把關程序。因此，對于出口產品的質量控制要從工廠生產開始監督，這與國內市場產品質量監督是一致的。所以，對列入許可證目錄的出口產品的國內生產行為實施生產許可制度管理，是符合國家設立生產許可制度的目的①的。

2.就目的②保障產業政策的貫徹落實而言，生產許可制度是國家貫徹產業政策，實施宏觀調控的重要抓手。如果以生產的列入許可證目錄產品用于出口為由，可以不受生產許可制度約束的話，豈不是成了逃避執行國家產業政策，破壞國家宏觀調控的大漏洞？尤其是產品的生產需要消耗大量寶貴資源的行業，如果不受生產許可制度約束的話，這對國家利益和安全構成的威脅實在是太大了，這是絕對不允許的。因此，對列入目錄產品的生產行為，即便是產品用于出口，實施生產許可管理也是符合國家設立生產許可制度的目的②的，而且是非常有必要的。