安徽城鎮(zhèn)化下“倒逼”農(nóng)地流轉機制研究

文 | 安徽經(jīng)濟管理學院 吳波

當把完整的農(nóng)地流轉權賦予農(nóng)民，土地的價格就會由市場來決定，土地收益由地方政府轉化給農(nóng)民，這樣既會促使地方政府理性發(fā)展城鎮(zhèn)，又有利于農(nóng)民非農(nóng)化的慎重選擇。

城鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展和社會生活中占據(jù)著主導地位，與工業(yè)化、現(xiàn)代化進程伴隨而生。安徽在推進城市群建設，加快發(fā)展中心城市和小城鎮(zhèn)，搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時，就會必然涉及到農(nóng)地流轉問題，正視二者關系，做到相得益彰意義深遠。

安徽城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指因工業(yè)化、現(xiàn)代化而使農(nóng)村人口集聚城鎮(zhèn)的過程，城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模也隨之擴張，城市經(jīng)濟關系、生活方式和價值觀念廣泛滲透到農(nóng)村并改變農(nóng)村的過程。

根據(jù)經(jīng)濟社會歷史背景及城鎮(zhèn)化的特征，安徽城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程一般劃為四個階段：

城鎮(zhèn)化先增后降徘徊期（1949～1978）

改革開放前，通過三年國民經(jīng)濟恢復期和“一五計劃”、“二五計劃”期，安徽省城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)了上升的趨勢，由1952年全省城鎮(zhèn)人口（227萬）占全省總人口7.68%，到1959年升至17.68%。1960年后，由于受國內外政治、經(jīng)濟等多種因素影響，城鎮(zhèn)人口在不斷減少，最后穩(wěn)定在10%左右。1965年非農(nóng)人口占比是11.62%，1977年非農(nóng)人口占比為10.44%，1978年非農(nóng)人口占比達10.69%。總體來看，1952～1978年，城市化（不是嚴格意義上的城鎮(zhèn)化）基本上是“自上而下”式的，全省城市化水平年均增長也只有0.18%，波動不大。

城鎮(zhèn)化緩慢復蘇期（1978～1984年）

改革開放后至城市正式全面改革前，屬于商品經(jīng)濟發(fā)展先期，但城市經(jīng)濟已現(xiàn)復蘇和活力的跡象，“自下而上”式的城鎮(zhèn)化得以加強。1984年全省城鎮(zhèn)人口占全省總人口達12.87%，這階段全省城鎮(zhèn)化水平年均增長0.36%，逐步走上復蘇發(fā)展的軌道。

城鎮(zhèn)化穩(wěn)步增長期（1984～2002年）

隨著商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉變，城市的作用和地位倍受重視，有力地推動了城鎮(zhèn)化的進程。1985年全省城鎮(zhèn)人口占全省總人口的14.04%。2000年安徽省將城鎮(zhèn)化列入安徽發(fā)展的四大戰(zhàn)略之一，這一年安徽城鎮(zhèn)化水平增加到19.59%，到2002年更是首次突破了30%，達到30.7%，1985～2002年，全省城鎮(zhèn)化水平年均增長有0.98%，已步入穩(wěn)步增長期。

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期（2002年至今）

隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實施和安徽東向戰(zhàn)略的推進及方興未艾的皖江產(chǎn)業(yè)承接轉移戰(zhàn)略的推進，城鎮(zhèn)化得以快速發(fā)展。全省城鎮(zhèn)化2008年達到40.5%，首次突破40%。從2002～2008年，全省城鎮(zhèn)化水平年均增長達到1.63%，是建國以來全省城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的時期，城鎮(zhèn)化已進入發(fā)展的黃金時期，加速勢頭不減。2011年5月?lián)不盏诹稳珖丝谄詹閿?shù)據(jù)公布，安徽居住在城鎮(zhèn)的人口為2559.1萬人，占43.01%。同“五普”相比，城鎮(zhèn)人口增加894.4萬人，鄉(xiāng)村人口減少930.3萬人。

通過制定和實施《安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》(2001～2010年)、《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》(1995～2010年)，有力促進了全省城鎮(zhèn)布局的調整和結構優(yōu)化。形成以合肥為核心的省會經(jīng)濟圈；以馬蕪銅為核心的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)；以淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南為核心的沿淮城市群；基本構成了“三片多極”的省域城鎮(zhèn)空間結構。到2010年安徽各級城鎮(zhèn)總數(shù)達990多個，其中設市城市22個，縣城56個，建制鎮(zhèn)900多個。全省大城市、中小城市、縣城、建制鎮(zhèn)個數(shù)比大致是1︰3.4︰11.2︰183，城鎮(zhèn)規(guī)模等級序列呈“金字塔”式分布，在城市拓展和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的雙向作用下，基本實現(xiàn)了協(xié)調發(fā)展。

城鎮(zhèn)化下“倒逼”農(nóng)地流轉機制

安徽城鎮(zhèn)化有力地吸引了生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)聚集，促進了產(chǎn)業(yè)結構的調整和資源的優(yōu)化配置，成為實現(xiàn)市場擴展、推進新型工業(yè)化的重要舉措；城鎮(zhèn)承接了大量的農(nóng)村富余勞動力，在帶動農(nóng)民增收的同時，還在很大程度上緩解了農(nóng)村人地緊張的突出矛盾；城鎮(zhèn)化也在倒逼農(nóng)地流轉加快推進。

——農(nóng)地流轉是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎。

之所以說農(nóng)地流轉是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎，是因為農(nóng)地流轉為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了“人”、“地”和“錢”。而這三者恰恰是城鎮(zhèn)化必不可少的要素，缺一不可，擁有這三者，將會大大加快農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)化的轉型。

關于“人”方面，毫無疑問，已轉移出農(nóng)地的農(nóng)民們將不會再逗留在農(nóng)村，他們會義無反顧地流向接納他們的城鎮(zhèn)，或者之前他們就已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活了，只是因為顧及農(nóng)村田地的羈絆，使他們鐘擺式游走于城鄉(xiāng)間。流轉了田地，只要城市能提供相應的工作機會和社會保障，就會使他們徹底地成為產(chǎn)業(yè)個人，為城鎮(zhèn)化解決了“人”的問題。根據(jù)預期，按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個百分點測算，每年安徽省將會從農(nóng)村轉移出70萬左右的人口。

關于“地”方面，城鎮(zhèn)化不僅僅表現(xiàn)在人口的增加，還表現(xiàn)在要承載當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會文明所需要的在廣度上的擴展，因此城鎮(zhèn)化必然會帶來建設土地的渴求。農(nóng)地流轉的目的雖然不是為了滿足城鎮(zhèn)化的需求，而且我國明文要求農(nóng)地流轉后不能改變農(nóng)地的性質，但通過增減掛鉤的方法，本著占補平衡的原則，客觀上可以使城鎮(zhèn)化因占地的“減”抵消因農(nóng)地流轉而產(chǎn)生的“增”，從而利用農(nóng)地流轉和農(nóng)房的商品化來推進城鎮(zhèn)化。

關于“錢”方面，農(nóng)地流轉并進入市場將是解決城鎮(zhèn)建設的資本積累問題。規(guī)范的農(nóng)地流轉改革首先要解決農(nóng)地的所有權問題，要明確農(nóng)地流轉的不僅僅是經(jīng)營權，而且要是所有權。這樣土地作為農(nóng)民的物權，農(nóng)民會充分考慮到它的重要性，失去土地就意味著失去財富，不能再像過去那樣把農(nóng)地低價地轉讓出去甚至是被轉讓被強征出去。長期以來，政府壟斷著土地使用權，土地使用權的轉讓收入成為地方政府的第二財政，每年的土地出讓金的收入相當于當年財政收入的近1/3。因此可以說農(nóng)村土地使用權造就的巨大財產(chǎn)收益，也造就了工業(yè)化、城市化最直接、最簡便的資金積累。現(xiàn)在，當把完整的農(nóng)地流轉權賦予農(nóng)民，土地的價格就會由市場來決定，土地收益由地方政府轉化給農(nóng)民，這樣既會促使地方政府理性發(fā)展城鎮(zhèn)，又有利于農(nóng)民非農(nóng)化的慎重選擇。同時，當把土地及其相關的收益轉嫁給農(nóng)民的時候，農(nóng)村通過消費就會刺激工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，實際刺激的就是城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民成為推動城鎮(zhèn)化進程的主力軍。因而，可以說農(nóng)地流轉改革的實質就是以農(nóng)民擁有的土地物權解決農(nóng)村的社會保障、居住保障、土地財富利益的分配問題，有效地實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的轉型。

——城鎮(zhèn)化“倒逼”農(nóng)地流轉。

在城鎮(zhèn)化背景下，迅速發(fā)展的第二、三產(chǎn)業(yè)以其強大的吸引力促使許多希望改善生活的農(nóng)民離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)打工和定居，這樣農(nóng)地的流轉就成為必然的要求和可能。

首先，不可逾越的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段“倒逼”政府解決農(nóng)地流轉問題。安徽的城鎮(zhèn)化進程與經(jīng)濟和社會逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展基本是同步的。城鎮(zhèn)化簡單講就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的過程。城鎮(zhèn)無論大小，在當?shù)囟紦撝?jīng)濟、行政、文化的中心功能，當?shù)丶鄣娜瞬拧①Y金、商品、信息等各種要素構成完整的產(chǎn)業(yè)體系，支撐著城鎮(zhèn)化的進程。城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化進程中必然經(jīng)歷的階段，也是不發(fā)達的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉變的必由之路。同時，城鎮(zhèn)化也體現(xiàn)出人類文明的進步和經(jīng)濟社會大發(fā)展的趨勢。我國現(xiàn)階段已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、切實解決“三農(nóng)”問題的階段，伴隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化將是重要且必要的解決路徑。如今城鎮(zhèn)化也是最大的內需，承載著調結構、擴內需的重任，是維持未來持續(xù)穩(wěn)定增長的重要而持久的動力。毫無疑問，不可逾越的城鎮(zhèn)化必然導致城鎮(zhèn)人口的大幅增加，當?shù)卣畱诌M一步完善城鎮(zhèn)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，以有效的方式引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)化將必然帶來城鎮(zhèn)住房建設和基礎設施用地需求的膨脹，這將倒逼當?shù)卣涌旖鉀Q日益突出的土地資源緊缺問題，“倒逼”政府妥善有效地解決農(nóng)地流轉問題。

其次，“農(nóng)民”成為“市民”的意愿“倒逼”農(nóng)民促進農(nóng)地流轉。自實行家庭承包責任制以來，大多農(nóng)民還在沿用傳統(tǒng)手工勞動工具，勞動主要由家庭成員提供，這樣就不能適應市場經(jīng)濟下的現(xiàn)代化大生產(chǎn)，再加上生產(chǎn)成本的上升和不穩(wěn)定的天氣影響，使得當前農(nóng)民純粹農(nóng)業(yè)的收入還是很低的，這也成為大量農(nóng)民外出打工的最直接推動因素。通過農(nóng)業(yè)勞動力的轉移，農(nóng)民工從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所獲得的收入相對于在家務農(nóng)的農(nóng)民來講是比較高的，相對于市民擁有的社會地位和社會保障來講還是比較低的。因此，由農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)民工，再由農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘢彩寝r(nóng)民期盼實現(xiàn)的一種愿望。這種意愿倒逼農(nóng)民一方面在城鎮(zhèn)尋找落腳點，一方面又希望農(nóng)地能轉讓個好價錢。這樣，城鎮(zhèn)化既能很好地解決城鄉(xiāng)之間的“失衡”，又可以使轉移出來的農(nóng)民工的土地相對集中，可以推進農(nóng)村的實體經(jīng)濟的發(fā)展，提高在農(nóng)村的農(nóng)民收入。

三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“倒逼”農(nóng)地流轉。非現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)不利于社會主義新農(nóng)村的建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展。首先，分散的家庭小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，產(chǎn)品結構單一，新品種推陳出新慢，受自然因素影響大，從而加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低，缺乏對市場信息的研判，容易導致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的盲目性和隨意性，在產(chǎn)、供、銷各環(huán)節(jié)既容易相互脫節(jié)又往往會比市場節(jié)奏慢一拍，難以適應農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價格的大幅度波動，甚至會造成增產(chǎn)不增收的局面。其次，因農(nóng)作物生產(chǎn)的季節(jié)性，農(nóng)機械在一年中使用時間就那么短短的時限，條塊分割的田地也不利于機械化作業(yè)，再加上農(nóng)機械價格高，使得農(nóng)民個體購買力有限，必將導致農(nóng)業(yè)機械化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的自然環(huán)境改良和水利、“三通”等基礎設施投資也是非個別農(nóng)戶所能承擔的。這些都是日益成為發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“軟肋”，也不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。因此，要改變單一經(jīng)營的局面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村生活的根本好轉，只有通過倒逼機制，倒逼農(nóng)地流轉，使流轉后的農(nóng)地連成片，以適應農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的經(jīng)營需求，并以此來解放種地農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人。基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，允許農(nóng)村土地流轉將是順應社會發(fā)展的理想選擇。

——“增減掛鉤”為“倒逼”農(nóng)地流轉提供了兩全方法。

國家實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的建設用地限制是旗幟鮮明毫不動搖的，這為城鎮(zhèn)化下大量建設用地的需要是相矛盾的。同時，我國因實行家庭承包責任制，農(nóng)村土地基本上按人口分配，必然會把原先的整塊土地分割成許多小塊分戶經(jīng)營，再加上自然隨意形成和歷史原因而存在的小塊田地，必然導致阡陌縱橫的田埂、水渠占用著大量的耕地；另一方面沒有規(guī)劃分散而居的農(nóng)民也占用著大量的宅基地。如果農(nóng)地流轉后，農(nóng)民集中居住和耕地成片經(jīng)營，必然會為耕地的增加奠定堅實的基礎，為滿足城鎮(zhèn)化的用地需求和促進城鄉(xiāng)建設用地總體集約節(jié)約提供了可能。“增減掛鉤”的試點就為農(nóng)地保護和城鎮(zhèn)化建設找到了一個矛盾的平衡點和兩全的方法。也就是，將農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農(nóng)村土地整理增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積的建設用地。

按照國土部文件，“增減掛鉤”是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。” 在2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中開始提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”，這也為城鄉(xiāng)建設用地布局調整提供了政策依據(jù)。2006年國土資源部部署了開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作。從2006年開始，先后四次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬畝，試點涉及省份共27個。為進一步加強和規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作，2008年6月27日國土資源部制定《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）；在2010年12月27日下發(fā)《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）。根據(jù)通知精神，國土資源部已正式下發(fā)工作方案，近期正在會同中農(nóng)辦、發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部、國務院研究室組織開展為期三個月的清理檢查工作。主要檢查增減掛鉤是否以優(yōu)化用地結構和節(jié)約集約用地為重點；城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)建設用地調整使用是否經(jīng)國土資源部批準；是否堅持切實維護農(nóng)民權益貫穿始終。對政策執(zhí)行走樣問題進行規(guī)范，在規(guī)范中推進。規(guī)范有序的增減掛鉤政策有利于幫助各地解決耕地保護“缺動力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題。增減掛鉤政策為保護耕地、促進農(nóng)地流轉和城鎮(zhèn)化建設提供了很好的政策依據(jù)和操作平臺，也有效破解了保護和保障的“困境”。

結語

促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調發(fā)展。堅持可持續(xù)協(xié)調發(fā)展，就要加強對城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃管理，就要規(guī)范倒逼農(nóng)地流轉的機制，在規(guī)范基礎上堅定不移地推進增減掛鉤工作。