城郊土地集約利用的對策

文 | 北京大學城市與環境學院 鐘櫟娜

城郊作為連接城市和鄉村之間的紐帶，其農業的發展應走集約發展之路，生態發展之路，即實行現代農業園區的土地利用與開發模式。建設城郊現代農業園是城郊農業區土地集約利用的有效模式。

集約經營是粗放經營的對稱，其概念最早來自農業。集約經營是指在農業生產中對農業土地投入的勞動、資本和技術。美國著名的土地經濟學家伊利在其所著的《土地經濟學原理》中指出，對現在已利用的土地增加勞動和資本，這個方法叫做土地集約利用。

目前，學術界對什么是集約利用以及集約利用的內涵還有不同的理解。但相同之處就是，認為土地集約利用就是增加在土地上的投入，以獲得更多的產出，這個投入包括使用高比率的勞動、資本與技術投入，也包括合理布局，優化結構的投入。

城郊作為城市向鄉村的過渡地帶，既是城市擴張的前沿地帶，又是農地保護的邊緣地帶，還是控制城市規模和保持農業生態的重要樞紐地。在我國城鎮化不斷推進和建設社會主義新農村的大環境下，郊區是介于城市和農村之間的錯綜復雜的地域綜合體，受制于分別來自城市和鄉村的各種作用力，也正是這種區域上的特定位置使得其土地利用最為顯著的特點就是其土地利用結構復雜并且處于不停的變動之中。最近幾年城市的快速發展和規模擴張，城市郊區是一個最先到城市化并不斷被城市同化的敏感區域。在快速發展的過程中，城郊地區城鄉用地犬牙交錯，基礎設施重復建設，土地利用粗放，土地利用集約化程度極低，浪費嚴重。并且將隨著城市化進程的加快、社會經濟的發展，郊區土地作為城市用地的主要補充，合理利用城市郊區土地，加強郊區土地的集約建設，促進城市和鄉村的共同和諧發展是未來城市擴張研究中土地集約利用的一大主題。

郊區土地利用中的特點

一是郊區用地類型轉換快。城市的集聚與擴散使郊區土地利用呈現出鮮明的動態性特征。首先，郊區土地的空間范圍動態多變。由于城市作用力的影響，城市規模不斷擴大，不斷向郊區擴展。其次，郊區土地利用類型置換頻繁，由于比較利益的影響，郊區各用地類型競爭激烈，不斷引導土地向經濟效益高的類型轉化。主要的轉化方式包括：大田農業用地逐步轉變為精細農業、園藝農業用地；農業用地逐步轉化為工業、運輸倉儲業、商貿和旅游業用地；城市型用地內部的優化置換與變化調整。

二是建設用地增長迅速。郊區土地，在位置上處于城市外部，處于城市化的最前沿。隨著中心城市的經濟發展、城市集聚效應的增強，城區范圍不斷向外擴展，促使建成區以外的郊區地帶按照農業用地—菜地—工業用地—居住填充—商業服務設施配套的次序轉換用地類型。由此，郊區的農業用地逐步轉變為城市建設用地.

三是集體土地積極主動進入房地產市場。由于郊區土地的特殊區位，使得郊區土地有著巨大的增值潛力，且郊區土地的價格明顯低于市中心區的地價。在巨大的經濟利益驅動下，郊區的部分農地以集體土地的形式主動參與商業或居住區開發，促使大量土地由農業用地轉化為城市建設用地；甚至有相當一部分土地流入隱形市場，被各類違法建設占用。

四是郊區土地利用具有中等集約程度。由于郊區接近城市市場，交通便利又易于獲得城市的技術與信息支持，故其農業用地的集約化程度與產出水平較遠離城市中心的鄉村地區為高。與市中心比較，郊區的城市用地具有占地大、建筑密度低、用地容積率低等特點，其集約化水平與經濟效益明顯低于城市核心區。

五是城市型用地和農村型用地交錯分布。經濟發展過程中的城市產業集聚和產業結構演變是城市空間擴展的直接動力，該動力的大小在城市的各個方向上并不均衡。城市用地會逐漸沿著通達性較好的道路系統擴展，這樣就會在郊區形成城市型用地和農村型用地交錯分布的復雜的土地利用動態。

郊區土地利用中存在的問題

一是郊區土地利用率低，耕地擠占現象嚴重。郊區由于其土地成本低，管理也較為松散，使得鄉鎮企業建設和農民建房隨意占地，用地面積標準高，加之企業和單位隨意圈占土地，圈而不用及違法占地的現象時有發生，造成大量土地的閑置浪費，土地利用率比較低。正是由此導致了郊區耕地數量的迅速持續減少，直接威脅到城市綠化隔離帶與城市的總體布局。

二是郊區土地流失嚴重。郊區存在著各種非法占地現象，隱形土地市場活躍，土地收益流失嚴重。通常按照正常手續征用城市建設用地，征地手續繁瑣，辦事效率低下，安置條件苛刻，補償標準高。在經濟利益的驅使下，大量農村集體所有土地以多種方式流入隱形市場，造成土地市場混亂，管理難度增加，并且不斷地刺激著隱形土地市場的發展，滋生著各種違法占地現象，土地收益流失嚴重。

造成土地收益流失的直接原因，一是土地非法交易。土地非法交易的形式眾多，有的擅自出租、轉讓土地；有的以地換房或聯建商品房出售；有的以鄉、村名義擅自“征用”土地，然后以“宅基地”名義出售給城鄉個體戶建房；有的違章占地建房，通過出租房屋變相出租土地。這些非法交易一方面加劇了農用土地的非農占用，另一方面又使本應屬于國家或集體的土地收益流入了個人或某些單位的腰包。

二是低地價政策。一些地方政府千方百計以廉價土地去吸引外資辦企業，互相惡性競爭，導致地價失控，土地收益流失。

三是土地污染與土地閑置荒蕪。郊區的污染壓力除來自鄉鎮工業污染、大量使用農藥化肥而造成的土壤污染外，還承受著城市工業三廢和生活拉圾污染，承載著從市中心遷移出來的重污染型工業。目前，我國的大型工礦業及鄉鎮企業絕大部分分布在城市外圍的郊區，加之企業自身缺乏污染物處理能力，各企業工業垃圾就近堆放，就近排放，造成了大片土地被壓占的現象。另外，由于長期缺乏科學管理體系和配置的污水處理技術，城市的大部分污水未經處理直接排入地下，造成郊區土壤污染、地下水污染等嚴重的環境問題，直接影響到城市的蔬菜、副食等供應品的質量。城市郊區一方面是農用土地資源嚴重流失和人口聚集背景下尖銳的人地矛盾，另一方面卻又存在著非農用地長期征而不用、閑置撂荒現象。

四是土地利用空間結構不合理。郊區土地利用空間結構不合理表現在村鎮住宅建設零亂，鄉鎮企業布局過于分散。長期以來，我國郊區的村鎮住宅建設缺乏統一規劃，以單家獨戶建設為主。很多村鎮居民建筑密度高、建筑容積率低、通風采光不良、衛生狀況差、交通不暢。而鄉鎮企業的分散布局既不利于形成規模效益，又增加了農田占用，擴大了污染范圍，加大了對附近居民點和農用地的干擾破壞。

五是郊區布局雜亂、社會環境差。在城市中心區不斷的郊區擴展的同時，外來人口在近郊區大規模集聚，并且在該區內自發建設，自由發展，形成頗具規模的新“柵戶區”，逐步向城市中心區滲透。由于缺乏必要的社會服務設施，這些聚居區普遍存在臟、亂、差現象，造成該地區環境衛生條件惡化，更為嚴重的是由于該地帶缺乏管理，各種違法現象滋生、蔓延，影響到城市的社會治安。

郊區土地集約化利用的對策建議

郊區土地的集約利用是指人們根據有限土地資源的市場供求關系、城市發展需要的土地經濟、生態、適用性，對其進行科學規劃、優化配置，集約高效地利用。以較小和最小的資源消耗，取得最大的土地產出和士地利用效益。編制科學合理的城鄉一體化規劃和創新行政管理模式是實現城郊土地集約利用的先決條件。科學規劃后的城郊將劃分成居住區、工業區、農業區等相對獨立而又有機統一的區域，每個區域的土地集約利用有著不同的實現途徑。

·要進行科學的土地規劃與管理

一是編制城鄉一體化規劃調控土地的供給和分配。從國際成功的土地集約配置與利用過程中看，科學的規劃是土地集約利用的指導和保障。城郊尤其需要科學性、前瞻性的土地利用規劃。郊區是我國土地類型復雜，土地利用問題最為尖銳和集中的地區，因而是最有必要加強規劃和管理而又最難以規劃和管理的地區。我國《土地管理法》、《城市規劃法》和《城市房地產管理法》都明確規定城鄉建設用地應加強土地利用總體規劃和城市規劃，同時強調兩個規劃之間的協調。但長期以來，我國城郊規劃體系中城市規劃一統天下，城鄉結合部是城市規劃和土地利用規劃中最薄弱的地帶，二者的協調配合也存在著許多矛盾，規劃執行情況不力現象普遍存在。加強郊區土地集約利用需要進一步明確土地利用規劃作為土地合理利用的基本前提與重要手段，編制在土地利用規劃下的城鄉發展一體化規劃。

根據城鄉一體化的發展導則，嚴格控制郊區建設用地供應總量。在存量土地未充分利用之前，絕不新征新占用地。通過土地監察，清理用地項目。針對用地的不同情況采取相應的清理整頓措施。對于新整理出的存量和增量土地，首先保證與地方發展目標一致、土地綜合利用率高的項目。

二是創新城市土地管理機制。我國的城郊不同于國外城市的城鄉結合部，借鑒西方城市成功的經驗，（如利用政策鼓勵和市場機制優化城市空間，提高郊區自立程度以及促進副中心形成）是必要的，但又不能照搬西方模式。為了促進城郊土地集約利用和鄉村向城市平穩過渡，作者根據某些發達地區城市郊區的管理模式和學者們提出的模式進行歸納總結，構建新型社區管理模式。通過建立協調機構，對城鄉結合部的事務進行統一管理。如在城市郊區，街、鄉合并建立“地區辦事處”作為鄉村向城市轉化中的過渡體制，能夠較好地解決城鄉矛盾。城市化水平較高、非農業人口超過一定比例的鄉，也可改建為地區辦事處。地區辦事處為所屬區政府的派出機構，享有街道辦事處的同等待遇，肩負街、鄉兩種管理職能，行使街、鄉兩種政府職能。在轄區內的任何機關、企事業單位應遵循屬地管理原則，在城市管理方面接受社區統一管理。

三是規范城郊的土地市場。首先應積極設立公開的土地市場，為城郊土地提供公開掛牌交易的場所，以提高交易機會，降低交易成本，規范交易行為；第二，提高土地估價水平，完善土地價格形成機制。我國的土地價格體系包括基準地價、標定地價和出讓地價。我國基準地價評估以城市中心區為重點，城鄉結合部基準地價估價過于粗略，農用地價格估計普遍偏低；土地價格的測定基本上采用的是一種“非市場”的方法，今后必須通過合理的市場競爭形成合理的地價水平，使土地價格真正反映其價值，利用經濟杠桿來引導調節用地需求。第三，建立和完善政府土地收購儲備制度，將政府土地收購儲備的范圍擴大到城郊的國有和集體建設用地；第四，建立土地登記可查詢制度和信息公布制度，為使用者、投資者提供土地登記信息和土地市場信息資料。

·居住區土地集約利用

城郊居住區中，主要是為郊區居民集中建設新型居住社區以及由于住宅郊區化帶來的部分商檔住宅社區。居住區土地的集約利用，一方面是集中分布居住區，另一方面是居住區建設的集約開發。

居住區土地集約利用需要以基礎設施建設為先導，對農民建房的區位實行嚴格管理，促使農村聚居點的集中分布集約基礎設施建設。

城郊居住區是城市未來的延伸發展區，在建設之初就需要堅持土地集約化的標準，控制郊區居住區建設的規模、標準，特別是提高居住區容積率和注意住宅實體的集約設計，加強土地利用的集約度，提高土地利用率。

·工業區土地集約利用

城郊工業的發展既要實現土地效益的最優化，又要實現區域經濟的可持續發展，更要使得農民的生存權利得到有效的保障。在城郊工業區的建設發展中，比較適合的土地集約模式是土地股份合作制。以村委會或村民小組為單位享有對土地的集體經營權替代了以家庭為單位的土地承包權，使得農村土地又一次向集體經濟組織集中，適應了工業化集中利用土地的內在要求。集體經濟組織以集體土地所有權合法代表的身份，利用手中的資金，擔當起土地開發和推進城郊工業化的角色。土地股份合作制設計的關鍵在于讓城郊農民在失去土地使用權的同時繼續保持土地收益權，而且享有土地在集約化使用以后的級差增值收益，使土地股權成為農地承包權的收益在城郊工業化過程中得到自然延伸。

·農業區土地集約利用

城郊作為連接城市和鄉村之間的紐帶，其農業的發展應走集約發展之路，生態發展之路，即實行現代農業園區的土地利用與開發模式。建設城郊現代農業園是城郊農業區土地集約利用的有效模式。城郊現代農業園由集體代表農民將土地統一規劃建設，以土地權利作為載體，通過明晰園區內政府、集體經濟組織、民營企業、農戶、外商的土地資產產權，一方面使土地再一次集中發揮集約效益，另一方面使農業企業用地以資產形式進入農業生產領域，提高農業用地的生產效率，同時又形成具有休閑旅游、觀光功能于一體的農業高新技術開發基地、試驗基地和生產基地，提高了農業區土地的經濟效益、社會效益和生態效益。