廣東省區縣人大制度創新的現狀綜述與分析

陳家剛

區縣人大是地方人大的一個重要組成部分。目前，中國共有縣級行政區劃2858個，其中市轄區855個，縣級市367個，縣1464個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，特區2個，林區1個（根據行政區劃網2009年全國政區統計，不包括港澳臺）。區縣人大的制度創新是地方人大制度創新的重要組成部分。要考察地方人大制度創新，區縣人大制度創新的狀況是不容忽視的。

那么，區縣人大制度創新的狀況到底如何呢？本文將以廣東省為例，來對此做一個具體的考察。廣東省共有23個縣級市人大、41個縣人大、3個自治縣人大和54個市轄區人大。全省合計共有區縣人大121個。通過網絡搜集信息的方式，我們調研發現，只有23個區縣人大有實際的制度創新行為。在可以查到的區縣人大常委會工作報告中，有34個區縣人大提到了“創新”這個詞匯。所以，總體上來說，廣東省區縣人大的制度創新情況不容樂觀。針對可以調查到的區縣人大制度創新行為，從組織、制度和運作三個層面，現總結概括如下：

一、組織創新

相對而言，組織創新方面的案例并不多。廣州市海珠區人大創新人大代表工作室建設是為數不多的經驗之一。近幾年來，海珠區人大常委會立足創新，全面推進了街道代表工作室建設和代表工作，取得了不小的成效。一是進一步增強了街道代表聯組負責人和代表工作室工作人員的代表工作意識，提高了做好代表工作室工作的責任心和自覺性。二是進一步促進了街道代表工作室的建設。目前，全區18條街道均按要求設置了獨立的、專門的人大代表工作室辦公場所。三是由區政府作出財政預算并統一采購，以區人大常委會的名義為全區各街道人大代表工作室配置了一臺電腦及打印機，以適應人大代表議案、建議網上交辦系統運作及日常工作信息化辦公和管理的需要。四是各街道人大代表工作室都按要求建立、健全了人大代表街道工作室職責等制度，并把制度和人大代表的相片、單位、職務及聯系電話噴圖裝潢，懸掛上墻，便于選民群眾聯系和監督。五是健全了人大代表活動記錄簿、群眾來信來訪登記簿等簿冊，規范整理及保存人大工作文件、資料和檔案。六是各街道人大代表工作室主任均由街道黨工委書記（代表聯組組長）兼任，副主任由街道黨政辦主任或街道人大代表聯組聯絡員兼任。各街道均配備了一名專（兼）職工作人員，負責處理代表工作室的日常事務。七是召開了海珠區人大代表街道工作室工作現場交流座談會，組織與會人員參觀了江南中和素社街道人大代表工作室的建設情況，聽取了他們的工作經驗介紹。八是籌備舉辦區人大代表街道工作室工作人員培訓班，進行工作業務知識培訓，以進一步提高代表工作室工作人員的法律法規知識和業務工作水平[1]。

二、制度創新[2]

盡管組織創新的案例比較少，但是制度創新的案例還比較多。這主要包括：監督制度創新、議案制度創新和綜合性制度創新。這些創新的案例都體現了區縣人大制度建設方面取得的成績與進展。

1.監督制度創新

（1）廣州市天河區人大：完善監督制度和機制。天河區嚴格依法監督，更加注重監督工作針對性和實效性，避免監督工作“重檢查、輕督促”、“重形式、輕效率”。力求在選準監督議題的基礎上，抓住一兩個社會關注度高、群眾反映強烈的重點問題，綜合運用多種手段，鍥而不舍地開展監督，直至抓出成效。對情況復雜、工作難度大、見效周期長的問題，常委會則實行連續監督、加強跟蹤，督促“一府兩院”落實整改。

（2）普寧市人大：創新工作方法,提高監督實效。普寧市創新人大監督工作的總體思路是，一方面是要實現從形式上的監督向實質性監督轉變；另一方面，人大工作應寓支持于監督之中，通過監督加強對政府工作的支持，在有效監督中體現對政府工作的支持。該市人大常委會財經委成立以后，每年在進行部門預算編制前都要與市財政局一道舉辦市直預算單位分管領導及財務人員培訓班。對預算收入的監督方面，督促征收部門依照法律法規及時、足額征收應征的預算收入，嚴格執行監繳制度以及對預算外資金統籌管理的規定，不得越權擅自減征或搞先征后返等形式，截留、占用或者挪用預算收入。凡是符合財經政策要求的，應全額按時征收。此外，做好對預算支出的監督和對預算調整的監督，支持審計部門促使被審計單位進行審計問題整改。

2.議案（建議）制度創新

（1）興寧市人大：規范辦理人大代表建議程序。興寧市人民政府就辦理人大代表建議的有關事項出臺 [2009]10號文件，要求各鎮、各街道、市直各單位認真貫徹執行。這是興寧市規范辦理代表建議、提高辦理質量的新舉措。該文件共19條，對辦理代表建議的方式、時間、程序、答復件的要求等作了詳細規定。文件還對議案、建議辦理工作的獎罰作了規定。

（2）海豐縣人大：創新議案督辦工作制度。海豐縣人大常委會在督辦議案的工作實踐中，認真跟蹤監督，不斷探索和完善，形成“七項”督辦議案制度。一是建立和推行承辦責任制。二是建立和推行議案辦理資金預算制。針對議案資金問題，對預算作出了調整決定，議案辦理資金全額財政撥付，保證足額到位。三是建立和推行信息反饋制。四是建立和推行現場督辦制。五是建立和推行三審制：一審審議議案辦理方案，作出議案辦理方案的決議；二審審議議案辦理情況報告，查找辦理過程中存在的問題，提出審議意見；三審審議議案的辦理效果，結合財政績效評價工作對議案資金的使用效果進行評估。六是建立和推行限時報告制。七是建立和推行責任追究制。對辦理議案不滿意的承辦單位，視情節輕重，給予通報批評，直至追究有關人員的行政責任或法律責任。

3.綜合性制度創新

（1）高州市人大：創新各項工作制度。一是創新主任會議議事規則。相對于常委會會議而言，主任會議更具靈活性，可以根據人代會或常委會的需要隨時召開，對一些不是事關國民經濟發展和國計民生的重大事項、不涉及群眾普遍關心的熱點難點問題，而只是一個時期內、局部的、急需解決的問題，在主任會議上審議決定。二是創新重大事項決定暫行規定。除了常規性的譬如國民經濟計劃發展、財政預決算等，還應該把政府性投資、國有土地及資產處置、弱勢群體救助等列入重大事項決定，要根據本地區經濟發展水平，確定資金上限，確保資金安全和效益。三是實行監督哨位前移。對國家行政機關行將出臺的決策進行論證，通過調查研究，提出一些具有預見性的意見建議，以防止盲目性和隨意性，避免不成熟的決策給國家和人民造成不應有的損失。

（2）江門市蓬江區人大：健全人大的一系列制度。一是創新人大機關工作管理制度。二是創新人大監督運作機制。三是創新人大代表履職機制，將本區域選舉的區級人大代表在各鎮和街道辦事處的服務大廳或宣傳櫥窗進行公示，接受選民的監督，推動代表更好地履行職責；設立區人大代表履職經費，保障代表依法行使職權；在代表建議的督辦方面，注重把走訪、溝通作為做好辦理工作的關鍵環節。

（3）汕尾市人大：新建立了12項工作制度，實現了5類工作的制度化。第一類是重大事項討論決定權方面的，第二類是監督方面的，第三類是人事任免方面的，第四類是代表工作方面的，第五類是其他工作方面的[3]。

三、運作創新

除了制度創新，廣東省區縣人大在各項權力的運作方面也實現了一些創新。這主要包括監督權創新、決定權創新和人大代表工作創新等三個方面。

1.監督權的運作創新

（1）監督領域創新：廉江市組織人大代表測評社會治安工作。測評采取無記名投票方式進行，分根本好轉、明顯好轉、有所好轉、沒有好轉和惡化等五個檔次。全市386名代表參加測評，其中認為根本好轉、明顯好轉、有所好轉的占89.7%，認為沒有好轉的占8.9%，認為更加惡化的占1.2%。同時，代表還列出了目前社會治安存在的六個需要著力解決的問題：“兩搶一盜”問題；黑惡勢力問題；聚眾賭博問題；公檢法司隊伍管理問題；青少年教育力度不夠問題；基層組織薄弱問題。希望市委市政府加大力度，大力整治上述問題，努力建設平安廉江、和諧廉江。在人代會上由全體人大代表測評治安工作，這在廉江市尚屬首次[4]。

（2）監督對象創新：湛江市霞山區人大探索對轄區內上級行政直屬部門的監督。如稅務、市政（環保）、公安、社保等等，如何對之“監督”？在法律規定不明確的情況下，2009年，霞山區人大常委會作了一些嘗試。

（3）監督方式創新：廣州市南沙區人大通過電視臺播放局長匯報工作過程。2009年4月16日,南沙區人大常委會舉行了一場特別的會議,區內12位局長逐一向人大常委會委員們報告落實政府工作報告分解任務的措施計劃,整個過程還進行電視錄像,向全區公開播放。

2.決定權的運作創新

（1）深圳市龍崗區人大票決評價政府作為。2008年３月，龍崗區人大常委會主任會議決定將區人大代表在區四屆人大四次會議期間提出的“１號重點建議”——《關于加快推進城市化后社區基礎設施建設的建議》，作為區人大常委會重點督辦的三項重點建議之一，交區政府辦理，區人大財經工委督辦。區人大財經工委隨即制訂了督辦計劃，聯合區發改局、財政局、建設局、城管局、水務局、城改辦、同富辦等７個承辦單位，反復征求代表意見，研究制訂了辦理方案，全面推進代表重點建議辦理工作。據悉，區人大代表通過票決方式來評價政府行為，作為區人大工作的創新舉措在全市尚屬首次。

（2）徐聞縣人大：對部門領導進行考評。2010年4月23日，湛江市徐聞縣人大常委會聯合縣委組織部對縣政府組成部門、公安系統6個大隊及其下屬中隊等實權部門的領導進行考評。考評結果是：4位縣政府組成部門班子成員、公安局交警大隊大隊長和巡警二中隊中隊長的考評結果為“不稱職”,徐聞縣委已做出決定給予以上6人免職處理。實際上,從2009年12月開始,負責本次考評工作的考評小組就深入到縣政府的24個組成部門了解情況。在這一過程中,考評小組走訪上萬名干部群眾,對105名考評對象從依法行政、履行職責、廉潔自律等16方面的情況進行調查,最終形成點評報告,并投票決定考評結果。考評結果分為“優秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”4個檔次。根據徐聞縣最終形成的考評情況報告,縣政府組成部門“一把手”中獲得優秀(90分以上)檔次的有6名,其班子成員中有4人出現“不稱職”,公安系統中有2人出現“不稱職”。徐聞縣委對此結果非常重視,立即做出決定,對考評“優秀”的單位或個人給予通報表彰,“不稱職”的予以免職。

3.人大代表工作創新

（1）深圳市羅湖區人大：首次召開全區人大代表履職座談會。2008年10月17日，羅湖區首次全區人大代表履職座談會在羅湖區委議政廳舉行。110多名人大代表參加了此次座談會，會議共收到來自代表的經驗總結和意見建議60多份。代表們結合自己的工作實際，積極討論，交流了在新形勢下，依法履職的新方法、新經驗。

（2）惠州市惠城區人大：組織非中共黨員的區人大代表培訓班。為了進一步提高各民主黨派的人大代表參政議政的履職能力，惠城區人大常委會于2008年6月11日在該區黨校舉辦首次非中共黨員的區人大代表培訓班。

（3）廣州市黃埔區人大：為代表知情知政“搭橋架梁”。黃埔區人大常委會一是開展代表接訪選民群眾試點活動，制訂代表接訪選民群眾計劃，在選區公布代表接訪選民安排表，設立代表接訪室。二是鼓勵代表采取靈活多樣的方式，如定期召開選民座談會、設立征求意見箱、人代會后邀請選民參與代表所提議案和建議的辦理活動、發信函給原選舉單位征求意見、代表結合本職工作征求選民意見。三是將代表的學習資料費納入年度預算，為代表了解有關信息提供保障。四是堅持定期召開“政情通報會”，每半年1次，讓代表全面了解“一府兩院”工作情況。五是建立區人大常委會組成人員分工聯系代表制度。六是堅持邀請代表列席常委會會議及常委會組織開展的專題視察、執法檢查和評議工作。

（4）江門市新會區人大：開辦“人大之聲”節目，加強人大宣傳。2009年1月，新會區人大常委會辦公室與新會電臺合作推出“人大之聲”節目，逢周一中午11時至12時在新會電臺播出。節目主要內容有：一是跟蹤議案建議辦理，采訪人大代表，介紹提出議案建議的相關背景；采訪相關職能部門，了解議案建議的辦理進展情況。二是廣納良言，采訪議案建議所涉及的對象人群和普通市民，傾聽群眾意見。三是人大代表風采，報道各級人大代表的履職情況，使聽眾通過節目加深對代表的了解。四是人大制度宣傳，宣傳和普及人民代表大會制度知識[5]。

小結

首先，區縣人大制度創新的總體數量并不多。廣東省共有區縣人大121個,但是經調研發現，只有23個區縣人大有實際的制度創新行為。在可以查到的區縣人大常委會工作報告中，有34個區縣人大提到了“創新”這個詞匯。可見，總體上來說，無論是有創新意識的區縣人大，還是采取了創新行為的區縣人大，為數都并不多。區縣人大的制度創新之路還十分漫長。

其次，組織層面創新較少，運作層面創新較多。迄今為止，區縣人大組織層面的創新還寥若晨星。可以查到的只有海珠區人大從八個方面創新了人大代表工作室的建設。海珠區人大的人大代表工作室建設不僅注重硬件配備，也注重軟件建設，不僅注重理論培訓，也注重經驗交流，不僅注重經驗積累，也注重制度建設。盡管人大代表工作室建設在深圳等地已經早有探索，且取得了十分豐富的經驗，海珠區人大的建設舉措還是具有一定的創新意義。與組織層面相比較，制度層面的創新和運作層面的創新都取得了更多的成果。制度層面的創新尤其在監督制度和議案（建議）制度方面取得了進展，運作層面的創新主要體現在監督權的運用方面，在監督領域、監督對象和監督方式等方面都實現了突破。

再次，監督權方面創新較多，其他權力方面創新較少。從法律的層面來看，區縣人大有四大職權，區縣人大常委會有六大職權。從權力運作的創新來看，只有監督權的運用和創新取得了較大的成果。廉江市組織人大代表測評社會治安工作是監督領域的創新；湛江市霞山區人大探索對轄區內上級行政直屬部門的監督是監督對象的創新；廣州市南沙區人大電視臺播放局長匯報工作過程是監督方式創新。深圳市龍崗區人大票決評價政府作為，徐聞縣人大動用考評權，摘掉14名官員烏紗帽，盡管列入決定權的運用里面，但實質上也是監督權運用的體現。所以，重大事項決定權、選舉和罷免權、保證權、組織權和授勛權等權力的運用方面，還鮮有創新的舉措。

最后，制度創新的質量還并不高。一是很多創新只在本地區具有創新意義。無論是組織創新，還是制度創新，抑或是運作創新，很少有在全國范圍內具有開拓性質的。基本上說，這些創新在其他地區都可以找到更早的先例。人大代表工作室的創新是如此，監督制度的創新是如此，監督權的運作創新，也是如此。二是有些創新實際上只是正常履職行為。例如 ，興寧市人大規范辦理人大代表建議程序，汕尾市城區人大常委會積極創新工作機制，健全完善了各項制度，新建立了12項工作制度，黃埔區人大為代表知情知政“搭橋架梁”等等，實際上都是正常的履職行為，是其履行法定職權的應有之義。三是有些創新并沒有太大的價值。無論是對于本地區，還是其他地區的發展，都缺乏實際意義。除了表面上的象征意義，不會帶來太大實質效果。

注釋

［1］林曉楓：《海珠區人大務實創新代表工作富有成效》,

2008年10月16日, http://www.gz.gov.cn/vfs/content/newcontent.jsp?contentId=622929。

［2］此處制度創新是狹義的概念，主要是指靜態的規則和體制，而不包括組織層面。

［3］馮振炯：《汕尾城鄉人大注重制度建設》，載《人民之聲》2006年第8期。

［4］黃欽：《廉江市組織人大代表測評社會治安工作》，2009年8月19日，湛江人大：http://www.gdzjrd.gov.cn/recordpage.aspx?key=645。

［5］江門市新會區人大開辦“人大之聲”節目加強人大宣傳，2009年2月10日 ，廣東人大網：http://www.rd.gd.cn/rdgz/sxrd/200902/t20090210_79947.html。

（作者系中共廣東省委黨校行政學教研部副教授。本文是2010年國家社會科學基金項目“現代中國民主政治制度構建與運行的歷史考察”[項目編號：10CZZ07]的階段性成果之一）