論中國社會轉型期人大法律意識的變遷

姜起民

隨著中國社會轉型期政治、經濟和文化的大力發展，社會各個主體的法律意識也發生了巨大的變遷。從執政黨到國家機關及其工作人員、從城市居民到農村居民、從文盲到大學生等的法律意識都發生了巨大的變化。

由于人大是我國的國家權力機關，在我國社會政治生活中擁有特殊的地位，人大法律意識的變遷在社會法律意識變遷的過程中起著舉足輕重的作用，其代表著法律意識的發展現狀，預示著法律意識變遷的發展趨勢，引領著法律意識的發展潮流。人大法律意識水平的高低直接決定或影響著其他社會主體法律意識發展水平的高低，其他社會主體法律意識的發展水平也制約、推動著人大法律意識的發展水平。各個社會主體的法律意識相互促進與融合，共同演繹著中國社會轉型期法律意識變遷的交響曲。

中國社會轉型期人大法律意識最為根本的變遷可以概括為三個主要方面，即立法理念——從“工具主義”到“權利主義”；權力意識——從“橡皮圖章”到真正的權力機關；立法程序——從“一次性審議通過”到立法過程的民主化。亞里士多德認為，法治有兩重含義，一是已經制定的法律必須得到遵守，二是大家所遵守的法律又是良法。人大法律意識的變遷與提高必然對保障我國的立法質量具有重要的現實意義。

一 、立法觀念：從“工具主義”到“權利主義”

工具主義法律觀把法律看做是統治階級專政的工具，是維護社會秩序、加強行政管理和強化對社會控制的工具，而不是把法律看做是監督、規范和控制國家權力的手段，是保護公民權利的規范。

改革開放初期，我國仍然處于計劃經濟體制之下，立法的主要目的是為了恢復和重建社會秩序，立法的主要任務是為了適應經濟建設的需求，立法的重點在于經濟方面的立法，立法過程中主要奉行的是工具主義的法律觀。強調政府對經濟和社會的管理，賦予政府部門廣泛的管理職能和處罰權而忽視了對公民權利的保護。

隨著經濟體制改革的不斷深入，我國逐步確立了社會主義市場經濟的發展道路，1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。市場經濟的本質是法治經濟，為了適應市場經濟的發展需要，政府治理經濟的方式開始轉型，立法理念也開始了轉變，法律不再被看做僅僅是政府實現行政管理目標的工具，同時也是對政府權力進行規范和制約的手段。特別是我國于2001年加入了世界貿易組織之后，這對中國的法治政府建設的理念提出了更高的要求，進一步促進了立法理念的轉變。

2002年在黨的第十六次全國代表大會會議上，新一屆中央領導集體提出了“以人為本”、“科學發展觀”、建立和諧社會等執政理念，強調社會公平和正義，2004年又將“國家尊重和保障人權”、建立社會保障體系寫入憲法。中央高層領導在治國理念上的變化，進一步促進了立法觀念的改變。

“以人為本”和社會公平正義成為立法指導思想，法律不僅是控制和制約政府權力的手段，更是保護社會權利的重要手段，立法理念最終由“工具主義”立法觀轉變為“權利主義”的立法觀。在這一新的立法理念指導下，有關公民經濟社會權利保障的立法不斷加強，成為立法的主要內容。無論是修憲對公民私有財產的保護，還是物權法的制定，無論是廢止農業稅條例，還是加強社會領域的立法都是這一理念的體現。

從“工具主義”到“權利主義”立法觀念的轉變在刑事法律中得到了更為集中的體現。1996年修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》正式采用了“犯罪嫌疑人”的概念，任何公民在被法院宣判為有罪之前，都要做無罪推定，不再被稱為“罪犯”。1997年我國新頒布的刑法也在總則中設立了罪刑法定原則，取消了類推制度，使得我國刑法達到了更高的法治境界，這對于保護被告人或犯罪嫌疑人的合法權益具有重大意義。

另外，在刑法分則中把“反革命罪”修改為“危害國家安全罪”，進一步降低了刑法的階級鎮壓功能，體現了刑法工具主義的弱化。

二、 權力行使意識：從“橡皮圖章”到真正的權力機關

人大最主要的功能是行使立法權與監督權，但改革開放之初，人大的立法功能與監督功能并沒有得到很好地發揮，憲法賦予的權力一度被虛置，人大被人們形象地稱之為“橡皮圖章”。如今，人大行使立法權與監督權的意識不斷加強，逐步由“橡皮圖章”向真正的權力機關邁進。

首先，人大行使立法權的意識不斷加強

20世紀80年代初，權力機關剛剛恢復，全國人大及其常委會并沒有在立法中發揮應有的作用。立法的實權掌握在國務院及其所屬各部門的手中。法律議案常常是國務院及其部門主動起草并直接提議全國人大常委會審議，人大常委會一般在沒有充分討論和論證的情況下高票通過。隨著市場經濟發展的不斷深入以及立法步伐的加快，全國人大及其常委會立法地位迅速提高，人大的立法主體地位也逐步得到增強，并在立法中發揮著主導作用。現階段人大不僅掌握著總體的立法規劃，而且重要的、綜合性法律議案由全國人大常委會工作機構自行起草，人大各專門委員會和常委會工作機構在立法中發揮著越來越大的作用，特別是委員長會議在立法中的協調作用不斷增強。國務院及其各部委雖仍然有很大的立法起草權和建議權，但其立法草案在提交全國人大常委會后，必須經過全國人大常委會的認真審議，法律的最后審議決定權屬于全國人大。另外，全國人大及其常委會在立法中的主體地位還表現在其與黨的關系的正常化方面。除了立法規劃以及重要法律草案的立法原則要向黨中央報告外，黨中央不再干涉具體的立法事務和參與具體的立法過程。

其次，人大行使監督權的意識也在不斷加強

人大監督功能不斷加強也體現在司法監督方面。人大司法監督曾探索過“個案監督”。在監督實踐日益成熟的基礎上，2006年8月27日，十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了監督法，規定了各級人民代表大會常務委員會對人民法院及人民檢察院廣泛的監督權，具體包括聽取人民法院和人民檢察院專項工作報告、執法檢查、規范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審查和決定等等。隨著監督法進一步實施，人大對司法機關的監督也主要體現在宏觀的、總體的和“類案監督”等方面。

按照我國監督法及相關法律規定，人大對人民法院和人民檢察院的監督方式也基本適用于人大對各級行政機關的監督。人大對各級行政機關的監督加強的表現之一是人大對政府工作報告的否決權。在國外，監督與審查政府工作是世界大多數憲法賦予議會廣泛的監督權力之一，而聽取和審查政府的工作報告則被認為是議會監督政府的最重要的方式。如果政府的工作報告未獲得議會多數通過，則必然引發議員對政府的質詢、政府官員的引咎辭職、議會對相關官員的罷免等相應的政治責任。

我國憲法和人大組織法及監督法也明確規定了聽取和審議政府工作報告是人大監督政府工作的手段之一。但多年來，人大對政府工作報告審議基本上流于形式，沒有實質性的審查。隨著人大代表行使權力的意識不斷提高，人大對政府工作報告的審議也由過去的“形式審查”逐步轉變為“實質審查”，局部地方還出現了否決政府工作報告的實例。如監督法通過的當年，在2006年10月24日，鄭州市人大否決了鄭州市人民政府的工作報告。具體情況是：在當年鄭州市十二屆人大三次會議上，鄭州市人大代表劉慕華聯合11位代表，提出了《關于解決城鄉弱勢群體看病難、看病貴問題》的議案稿，該報告受到人大主席團的高度重視，并列為正式議案。在鄭州市十二屆人大常委會第二十四次會議上，鄭州市政府有關負責人作了《〈關于解決城鄉弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的匯報》，結果常委會委員們大多認為“報告太虛”，最終沒能獲得通過[3]。雖然否決政府工作報告一般還沒有引發后續的一系列政治責任問題，但其本身標志著人大“橡皮圖章”時代的終結，人大權力機關地位正在形成。

三、立法程序：從“一次性審議通過”到立法過程的民主化

20世紀80年代初全國人大開始恢復重建，國務院及其部門掌握著大部分法律的立法草案起草權與提審權，并且其提出的法律議案往往在還沒有被委員們理解的情況下就被人大及其常委會在當次會議上表決通過。如，1979年五屆全國人大二次會議一次就審議通過了7個法律草案。1987年的《全國人大常委會議事規則》規定立法草案實行“兩審制”的審議程序。為保證立法審議的質量，1998年九屆全國人大常委會將法律草案審議程序改為“三審制”，使得常委會成員有充分的時間對草案進行調查研究，使社會各有關方面的意見能夠得到充分反映。雖然規定了法律草案審議的“三審制”，但有些法律草案經過三次審議后也并不一定就交付表決通過。重要的、有爭議的法律草案甚至通過四審、五審，有個別法律草案，如物權法，先后經過八次審議才表決通過。由于全國人大常委會每兩個月開一次會，這就意味著一個法律草案從第一次向常委會提出到表決通過，一般要經過半年多的時間。法律草案“三審制”的確立，從程序上保證了社會有關主體的各種意見得到充分的表達，反映了人大立法程序的民主化程度不斷提高[4]。

立法程序民主化的另一表現是立法程序的公開性與更多公眾參與度的提高。在20世紀80年代，全國人大審議法律草案一般是不公開的，公眾無從看到法律草案，更談不上公眾意見表達及立法參與。1998年以前，除憲法外只有5部法律向社會公開征求過意見。這一狀況由于立法法的實施而大有改觀。2000年立法法規定：“列入常務委員會會議議程的法律草案，應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”到了2008年3月，全國人大及其常委會有16部法律公開征求過意見。公開聽取意見的形式也逐步多樣化，如婚姻法在常委會審議時向社會公開實況轉播；全國人大常委會還就修改文物保護法、《中華人民共和國個人所得稅法》等召開了立法論證會和聽證會。與此同時，地方立法民主化也有較大的發展，各級地方人大在制定地方性法規時紛紛舉行立法聽證會，全國大部分省級人大常委會都舉行過立法聽證會，有許多城市的立法還采取了草案公開討論和征求意見的方法。一些地方人大甚至在制定立法規劃時也采取公開征求民眾意見的辦法。十一屆全國人大常委會第二次會議決定，今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會征求廣泛意見。法律草案公開征求意見由過去的“特例”成為“常態”，這是我國立法民主化的重大進步[5]。

另外，人大法律意識變遷也可以從人大代表素質的提高這一客觀現象中表現出來。

注釋：

[1]陳斯喜：《探尋個案監督司法公正的契合》，載蔡定劍主編：《監督與司法公正——研究與案例報告》，法律出版社2005年版，第72頁。

[2]蔡定劍主編：《監督與司法公正——研究與案例報告》，法律出版社2005年版，第38頁。

[3]江國華：《憲法的形而下之學》，武漢大學出版社2007年版，261頁。

[4]蔡定劍：《走向有法可依》，載《太平洋學報》2008年12月28日。

[5]蔡定劍、王晨光主編：《中國走向法治30年（1978～2008）》，社會科學文獻出版社2008年版，第48～49頁。

（作者單位：山東工商學院政法學院。本文系山東省社會科學基金項目[10CFXZ08]“實然與應然：人大對法院的監督關系研究”階段性成果之一）