憲法忠誠:強化人大代表履職意識之根本

戴激濤

2011年2月21日上午，廣州市第十三屆人民代表大會第六次會議開幕。廣州市第十三屆人民代表大會現有代表505名。出席這次全體會議的代表有494人，符合法定人數。和以往不同的是，此次大會期間，代表和列席代表考勤情況將首次向媒體通報。2010年8月通過的《廣州市人大常委會關于確保常委會會議質量的意見》對人大常委會組成人員的會議考勤制度作出了規定，“非因生病、預先安排的出訪、參加中央或省市的重要會議（公務活動）不能出席會議或全程參加會議的”，其他原因一律不得請假。并且，出勤情況將通過媒體向社會公布，人大常委會組成人員若一年內無故缺席三次，可能會被勸辭。廣州市人大常委會主任張桂芳表示，以后會考慮將這一剛性規定適用到人大會議，以此嚴肅會議紀律，促進人大代表履職[1]。這是中國地方“兩會”首次公開向媒體“曬”人大代表會議出勤名單，顯示了廣州市人大重視會風，整頓會風，嚴肅會議紀律，確保會議質量的決心和恒心。這種“勇開先河”的做法，引發了社會的廣泛關注和連日熱議。

眾所周知，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的重要制度載體。作為人民代表大會制度的構成主體、人民的代言人，人大代表的作用發揮得如何，履職情況怎樣，直接關系國家權力機關的工作質量和決策能力，影響社會主義事業的發展水平和民主法治建設進程。隨著我國經濟體制和政治體制改革的不斷深化，人民代表大會制度日漸完善，人大代表的履職能力和議政水平有了較大提高，代表作用也發揮得越來越好。但是，人大代表在會議期間的“缺席”現象仍然不同程度地存在；甚至在全國“兩會”期間，偶爾也會有人大代表、政協委員請假或缺席[2]。在湖北襄樊，有兩名市人大代表因無視法律規定，無故缺席代表大會會議，被依法終止人大代表資格[3]。人大代表頻頻“缺席”現象，突出反映了人大代表履職意識薄弱的問題。在社會主義法治國家，憲法作為國家的根本法，是依法執政的關鍵和依法治國的根本。因此，強化人大代表的履職意識，首先應培養人大代表忠于憲法，真正把憲法作為根本的活動準則。

憲法和代表法賦予了人大代表在國家權力結構體系中的崇高地位：全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。憲法和代表法的高度政治概括，確定了人大代表的政治身份和政治職務。人大代表依法執行職務參加行使國家權力，是人民代表大會制度決定的，是國家意志，不是個人行為；人大代表執行職務的好壞，關系人民能否真正當家作主，執掌國家權力。同時，人大代表不僅僅是一種榮譽，更是一種國家職務。人大代表履行代表職務是權責統一的法定職務，是與任期相同的常任職務。人大代表依法在本級人大會議期間的工作和在本級人大閉會期間的活動，都是執行代表職務。代表職務的法律性質，要求代表一方面要認真參加本級人大會議，切實代表人民行使好管理國家事務的權力；另一方面要在閉會期間依法開展活動，認真貫徹執行大會通過的各項決定決議等，盡心盡力為人民服務。而且，在本職工作與代表職務發生沖突時，應當優先執行代表職務。

現代法治國家的領導者和政治家們尊重憲法、模范遵守憲法的行為，實際上是最好的憲法宣傳途徑與憲法理念的普及方式。然而，對于我國這樣一個國情復雜、具有深厚傳統文化而無現代憲政理念的后發國家，人大代表與公職人員對于憲法的忠誠及全心全意維護憲法權威的意識絕非與生俱來的，這就必須仰賴憲法教育。事實上，“人的一生，自小到大都與憲法脫離不了關系。憲法的問題，從大處著眼，牽涉國家政治的運作與前途，洞見觀瞻，十分重要；從小處觀察，則浸透到每個人的日常生活，俯拾皆是，不足為奇。國家的各種法規范當中，人民體驗最深刻，而且最需學習、了解的，非憲法莫屬。”[4]只要用心，就會發現我們的日常生活中到處充滿憲法問題，而憲法教育能夠讓大家系統學習憲法知識，體會到憲法的重要性，養成研究憲法的興趣，掌握憲法的真諦。憲法教育的途徑包括學校教育和社會教育，憲法教育的內容包括憲法的系統知識、原理和憲政制度以及相關的人文科學。它要告訴人們什么是憲法、憲法的價值和功能、憲法如何實施、憲政制度的運行、憲法憲政的理念等問題。當憲法精神作為一種統一的社會共同體的價值意識形態被宣傳教育時，人們將在接受憲法教育的過程中重新發現自身的價值，誰都不能否認憲法教育對于個性發展和性格型塑的重要意義，“憲法與憲政對我們每個人而言確實至為重要。但我們和憲法的聯系還不止于此；憲政還直接影響我們每個人的生活和個性。沒有它，我們的人格就不可能完整，我們的行動就缺乏規則，我們的個性就將顯示出令人遺憾的缺陷。”[5]

早在2002年12月4日，胡錦濤在首都各界紀念現行憲法公布施行20周年大會上的講話中，就明確提出了“憲法教育”的必要性與重要性，指出：“全面貫徹實施憲法，必須加強憲法宣傳教育，提高全體人民特別是各級領導干部和國家機關工作人員的憲法意識和法治觀念。各級各類學校特別是各級黨校和干校都要開展憲法教育。要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內容，使各級領導干部和國家機關工作人員掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法和維護憲法的自覺意識。”對于作為人民意志和利益代言人的人大代表而言，培養其憲法忠誠，可以從以下三方面入手：第一，深入學習憲法。學習，是人類認識自然和社會、不斷完善和發展自我的必由之路。人大代表通過學習憲法，能夠充分認識憲法在國家政治和社會生活中的崇高地位和至上權威，全面把握憲法的主要內容，深刻領會憲法的精神實質，牢固樹立憲法意識，形成分析和處理問題的憲法思維。最根本的是，能夠認識人大代表的權力是人民賦予的，必須對人民負責，為人民服務，接受人民監督。第二，增強憲法意識。憲法意識對于人大代表尤其重要，因為人大代表的職務是依法選舉產生的，代表的職責也是法定的，代表執行職務受法律保護。人大代表在會議期間和閉會期間如何行使職權，憲法和法律都作了明確規定，代表必須嚴格依法進行，不能超越法律規定。要當好一名合格的人大代表，在日常工作和生活中，應當模范地遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施，并努力把握自身權力的憲法界限而不逾越，真正把憲法作為根本的活動準則。第三，借鑒國外有益經驗，逐步推行憲法宣誓制度，規定國家機關的主要領導人上任時舉行就職宣誓儀式。待到時機成熟，人大代表就職時可舉行忠于憲法的宣誓就職儀式，以促使人大代表更好地履行代表職責。

注釋：

[1] 朱小勇等：《廣州人大會議首次通報缺席代表名單》，載《信息時報》2011年2月22日。

[2] 萬應慧：《多一分勇氣就多一分滿意》，載《遼寧日報》2011年2月28日。

[3] 孔祥福：《湖北襄樊兩名人大代表缺席會議被終止資格》，載《湖北日報》2010年7月5日。

[4] 許志雄：《憲法與憲法學》，載人大復印資料《臺、港、澳及海外法學》1999年第10期。

[5] 張千帆：《西方憲政體系》（上），中國政法大學出版社2000年版，第9頁。

（作者單位：廣東商學院法治與經濟發展研究所）