開展專題詢問工作的實踐與思考王文勝

陳松來

開展專題詢問是人大監督工作的創新，是人大常委會加大監督力度、增強監督實效的有效方式。如何更好地開展專題詢問工作，是擺在地方各級人大常委會面前的一項重要課題。浙江省溫州市人大常委會對使用專題詢問的監督手段進行了積極探索，在飲用水源污染整治工作的專題詢問中，人大、政府領導重視，準備工作充分，詢問主題明確，組織協調有序，取得了較好的效果。

一、開展專題詢問的主要做法

（一）科學確定詢問專題

科學選題是做好專題詢問工作的首要條件。2010年3月，十一屆全國人大三次會議結束后，浙江省溫州市人大常委會即按照吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中提出要“依法開展專題詢問和質詢”的精神，著手謀劃創新監督方式，加大監督力度，確定在下半年適當的時候開展專題詢問活動。5月，溫州珊溪水庫庫區發生藻類異常增殖的現象，常委會結合水污染防治“一法兩條例”進行執法檢查，對庫區水環境污染問題進行了重點督查，提出審議意見，要求市政府制訂水庫水源污染整治工作的方案，并在8月份常委會第二十七次會議上專題聽取和審議市政府關于整治方案的匯報。時值市委十屆九次全會作出關于推進生態文明建設的部署，為了貫徹落實市委全會的要求，加強生態保護，推進水資源環境的進一步改善，主任會議決定在常委會會議審議時，圍繞珊溪水庫水源地保護的現狀及存在的問題、污染源的整治及水源保護的措施等相關問題組織專題詢問，以進一步形成人大監督與政府工作的良性互動，支持、督促政府加大工作力度，理清工作思路，完善整治方案，促進珊溪水庫水源污染問題得到根本解決，確保全市“大水缸”安全。于是，在前期工作的基礎上，對珊溪水庫水源污染整治工作開展專題詢問得以“順理成章”地實施。

（二）詳細制訂工作方案

專題詢問確定以后，由常委會辦公室牽頭，與相關委室研究制訂工作方案，明確了專題詢問的指導思想、主要內容和參加對象、詢問程序以及工作分工。方案規定，參加對象除市人大常委會組成人員和市政府市長、分管副市長及有關職能部門、縣（市）政府主要負責人外，還增加了列席常委會會議的各縣（市、區）人大常委會主任或主持工作的副主任和15名市人大代表。專題詢問采取聯組會議的形式進行，由市人大常委會分管副主任主持，確定7人左右的常委會組成人員和列席代表提出詢問，市政府領導、有關部門負責人及相關縣（市）政府負責人面對面依次回答。最后，市長作表態性發言，市人大常委會黨組書記、副主任作總結性講話。同時各委室進行了具體的工作分工：農資工委、城建工委、財經工委結合詢問的主要內容，設定重點提問的問題，并商定主提問人；代表工委聯系確定列席常委會會議的市人大代表；辦公室負責會場布置和服務；研究室組織新聞媒體重點報道會議實況，會同溫州新聞網開展同步網絡視頻直播；相關工委在會后梳理專題詢問中常委會組成人員和代表比較關注的突出問題，加強跟蹤監督。常委會辦公室將工作方案與市政府辦公室作了充分溝通，明確接受詢問時的具體要求，保證詢問的實效性。

（三）深入開展調查研究

珊溪水庫是溫州人民的第一大水源，水庫的水環境保護是市人大常委會近年來持續關注的重點工作。在2010年5至6月份的水污染防治“一法兩條例”執法檢查中，常委會農資工委和城建工委進一步就水庫藻類異常增殖問題組織暗訪，到庫區和16個重點監控的入庫口對污染情況拍攝大量照片，以幻燈圖片的形式，在常委會會議上播放。在確定專題詢問以后，常委會再次組織有關人員進行調研，形成專題調研報告，經主任會議討論以后送交市政府有關部門和相關縣（市）。市政府高度重視，為了保證珊溪水庫水源污染整治工作取得切實的效果，市長親自帶隊到庫區進行調研，掌握污染源現狀，并在詢問會前組織相關人員到蘇州、無錫、上海等地考察太湖、蘇州河的治理情況，咨詢了相關方面的專家，做了充分的應詢準備。

（四）有序有效組織詢問

為了保證專題詢問的主題明確、重點突出，取得應有的效果，常委會對專題詢問會的會務服務和提問應答的流程作了具體安排。一是精心布置會場。確定可坐百人左右的機關多功能活動室作為詢問會會場，并在會場正面位置的墻上用大紅的大幅字幕牌掛上“溫州市第十一屆人大常委會第二十七次會議珊溪水庫水源污染整治工作專題詢問會”的橫幅，使會場顯得莊重。二是妥善安排座位。會場兩邊分別安排人大與政府的人員，雙方相向而坐，便于提問和回答。三是按方案確定的內容組織提問和回答。問答采用一問一答、隨問隨答的方式。首先由主持人說明開展詢問會的目的和意義、方案和流程。接著常委會農資工委主任、城建工委主任、2位委員、1位人大代表和1位常委會副主任分別提問，市政府2位副市長、2位副秘書長、環保局局長、文成縣縣長分別回答。最后市長就下步如何抓好珊溪水庫水源地環境保護作了表態性發言，市人大常委會主持工作的副主任作了總結講話。專題詢問會持續近3個小時，提問和應答都按照方案預先確定的三大類12個問題進行，保證了詢問始終圍繞主題，促進了人大監督的明朗化、具體化。

（五）全面公開詢問過程

為了提高專題詢問的公開化程度，常委會將詢問過程向媒體和公眾開放。除例行的“四報兩臺”（溫州日報、溫州晚報、溫州都市報、溫州商報、溫州廣播電視總臺新聞綜合頻道、廣播中心）等新聞媒體參與新聞宣傳報道外，常委會研究室還重點組織人大與電視臺合辦的《實事面對面》欄目制作一期專題節目，與都市報合辦的《代表在線》欄目刊登一期專題報道，特別是組織溫州新聞網開通同步網絡直播。專題詢問會之前，常委會辦公室在主要媒體刊登公告，發布網絡直播的消息。會議期間，溫州新聞網和市人大門戶網站都開設窗口，在現場進行全程網絡視頻和圖文直播，并設置網絡留言，讓網民發表意見。網絡直播開通以后，網民參與非常踴躍。

二、專題詢問取得的效果

就珊溪水庫水源污染整治工作開展專題詢問，是市人大常委會第一次以專題詢問的方式對政府工作進行監督。從專題詢問的情況看，常委會組成人員和市政府及有關部門負責人共同致力于發現問題、研究問題、解決問題，達到了提高人大依法監督實效，更好支持政府工作目的。

一是開啟了積極融洽的民主氛圍，使人大的審議活動變得更加活躍，更加深入。這次專題詢問有組織、有準備，集中半天時間，專門對珊溪水庫污染整治進行詢問，具有很強的針對性。詢問的主要內容包括珊溪水庫水源保護的總體情況，水源管理的現狀、存在問題和產生的原因，水庫水質污染的整治及其他安全隱患治理，養殖業治理的資金保障和群眾的生產、生活出路問題的解決等。雖然只是提出詢問，但是提問的委員和代表重點就藍藻對水體的危害和治理方法、政府執法行動的態勢、整治資金籌措的手段、生態補償資金的使用，乃至市政府整改方案和省政府辦公廳有關文件提法大同小異等問題進行直言不諱、“不依不饒”的追問，問中有深度、點出了要害；市政府領導、有關部門負責人及相關縣（市）政府負責人則予以認真、坦率的解答，答中有承諾、體現了責任。會議充分發揚民主，經過詢問和釋疑解惑的互動，委員和代表加深了對政府工作情況的了解，政府和有關部門負責人更加清楚地了解人大所關心的問題和意見。市人大常委會和市政府領導都對專題詢問的情況予以高度肯定，常委會副主任陳笑華要求市政府充分認識抓好珊溪水庫庫區污染整治的重要意義，依法治理、科學治理、合理治理，切實推進珊溪水庫污染整治工作；市長趙一德表態治理珊溪庫區環境污染問題重在行動、重在落實、重在結果，對承諾的事項要立說立行，強化督查，主動接受人大常委會、人大代表和全市人民的監督。

二是促使政府及有關部門深入剖析、發現問題，推動了相關工作的落實。專題詢問會后，市政府召開專題辦公會議，研究部署市人大常委會專題詢問會上提出意見的落實，并由市長帶領有關人員到珊溪水庫進行檢查，召開相關縣（市）和職能部門主要負責人會議，提出解決方案，限期解決存在的問題。2010年9月下旬，市人大常委會農資工委和城建工委又組織調查組，分兩路分別到文成縣和瑞安市進行調查了解，進一步督促解決專題詢問會上提出的重點問題。從兩縣（市）調查的情況看，水源環境保護和污染整治已經引起當地縣（市）政府的高度重視，瑞安市政府頂住壓力，決定在年內取締一級水源保護區珊溪水庫趙山渡庫區內的小口村和彭灣村漁場，目前已拆除這兩家漁場的投餌機、棚屋、臺階以及釣魚臺、魚苗養殖分隔欄等設施。文成縣已初步制訂各鄉鎮的畜禽養殖禁養區、限養區規劃，建立畜禽養殖戶檔案，著手禁養區養殖場拆除搬遷工作，并啟動已建沼氣池的清渣工作，對沼氣池工藝進行改進，建立集糞中心和病死豬無害化處理工作處理點。總體上看，珊溪水庫水源污染整治工作有了切實的進展。

三是廣大群眾了解了政府整治珊溪水庫污染的決心和采取的措施，飲用水源污染整治取得社會的理解和支持。常委會對珊溪水庫水源污染整治專題詢問情況全程進行網絡直播和電視錄播，引起廣大市民的關注，尤其是網絡視頻直播取得了強烈的社會反響。據統計，收看網絡視頻直播的網民達9萬余人次，在溫州新聞網上的留言近300條。網民對水庫水源受污染的狀況普遍表示憂慮，希望專題詢問反映的問題能引起警示，查清污染源，出臺有效舉措保護好珊溪水庫和大小河流。眾多網民對水庫的環境治理熱心提出意見，建議政府加大人力和資源的投入，加快污水、垃圾回收工程建設，關停上游畜禽養殖設施；加強環保宣傳，加強環保法制建設，組織開展環保志愿者活動，喚起群眾的環保意識；尊重庫區周邊的民生，考慮上游農民的利益，適當提高水庫的補償費，發展生態經濟，讓生態建設與經濟發展和諧雙贏等等。同時網民對網絡視頻直播給予好評，認為人大專題詢問對政府的工作可以起到良好的促進作用，表示政府敢于以網絡在線直播的方式公開面對人大代表的詢問，是政治文明的進步。網民在對人大的做法表示支持的同時，更希望以后能看到人大對政府的問責，以更好地促進問題的解決。常委會研究室對網民發表的意見進行了梳理匯總，分別向市人大常委會主任會議作了匯報，向市政府作了反饋。

三、進一步做好專題詢問工作的思考和建議

市人大常委會開展的這次專題詢問，雖然達到了預期的效果，但目前詢問仍是監督工作的一個薄弱環節，需要不斷改進與完善。結合溫州市人大常委會的工作實踐，我們認為，在創新完善專題詢問工作機制方面，重點應注意把握好以下幾個問題。

（一）明確專題詢問的定位，建立常態化工作機制

專題詢問作為人大常委會行使監督職權的一種重要形式，是有組織、有準備地集中對特定議題進行問答的活動，其區別于質詢之處，主要是在獲取情況和提出批評的功能方面側重點有所不同，同時程序比較簡便，方式更加靈活。而相較于一般的詢問，專題詢問具有主題突出、問題集中、針對性強的特點，能有效克服提問的隨意性和問題的發散性等不足，是提高各級人大常委會審議質量、增強監督實效的有效形式。但長期以來，這種形式很少在人大監督實踐中使用，一個重要原因是監督法等法律對詢問的內涵未作具體界定，以致在實踐中產生種種誤解。有的人大工作者將專題詢問簡單理解為獲取信息和解釋說明，沒有實際效果；有的擔心開展專題詢問會影響與“一府兩院”的關系，缺乏積極性；有的動輒貼上“剛性監督”的標簽，使詢問主體和對象感到壓力。這些因素都影響到專題詢問的正常開展和常態化工作機制的形成。溫州市這次開展專題詢問，就有一些委員和代表特別是市政府相關部門人員把詢問視同于質詢，在心理上有一種緊張的氛圍，造成會場氣氛有時候過于嚴肅。全國人大常委會推行專題詢問，為地方人大常委會提供了運用詢問權的典范和藍本。我們認為要深化對專題詢問的認識，明確專題詢問的定位，將其作為法律層面的要求，既要大膽行使，又要理性對待，更要善于運用、科學運用。進入專題詢問的程序，人大常委會的監督工作會更加深入，要根據監督效果的需要，及時地、程序式地開展專題詢問活動，推進專題詢問的常態化，充分發揮其簡便性、經常性、針對性、互動性等特點優勢，提升人大監督的實效。

（二）完善方式方法，增強專題詢問的效果

專題詢問雖然在形式上沒有嚴格要求，在內容上沒有過多限制，但是作為一種法定監督方式的運用，注重解決“問什么、怎么問、怎么答”的問題，需要講究方式方法，尤其要做好必要準備，保證專題詢問取得應有的效果。本次專題詢問即存在提問和答復超過預定時間的現象，有的委員在提問時對問題的描述過于詳細，有的部門負責人在回答中對已經采取的措施闡述過多。漏答現象也時有發生，有的是提問人一次提了多個問題，回答人難以記住而漏答；有的是回答者對問題把握不準，不好回答而有意漏答；有的是問題超出職能范圍，在場人員不能回答。還有的詢問人對答復不滿意，提了一些比較尖銳的問題，使現場陷入僵局。因此，科學合理安排設問，嚴密組織開展問答，是增強專題詢問實效的重要一環。所提問題要主題明確、重點突出、邏輯嚴謹、觀點鮮明，做到宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣，使詢問有深度。同時要科學確定選題，從事關經濟社會發展全局的重大事項、“一府兩院”存在突出問題的工作和群眾反映強烈的熱點難點問題中，選擇那些帶有苗頭性、急需解決而又經過努力可以解決的問題。確定選題后，要制訂切實可行的工作方案，加強同有關方面的溝通協調，確定具體問題、專題詢問人以及適當的詢問形式、時間和場合，詢問會前要開展調查研究，與有關部門共同做好應詢準備，為專題詢問的順利開展提供便利和保障。

（三）加強“問”后跟蹤監督，推進有關問題的落實

專題詢問本身不是目的，其目的是提高常委會會議審議質量，加強和改進人大監督，推動有關方面改進工作。專題詢問的效果，不僅在于被詢問者的答復情況，更在于答復后的實際行動，也就是“始于問而不止于答”，做到有詢問、有答復、有結果，如此才能真正凸現國家機關協調一致開展工作的特點和優勢。常委會要采取切實可行的方法和程序，明確落實責任，對結果進行跟蹤監督。專題詢問會后，常委會工作機構應將匯集整理的詢問情況送交有關方面，督促相關部門剖析原因、解決問題、改進工作，并及時反饋情況，確保專題詢問意見得到切實辦理。對辦理不滿意、且關系重大的問題，常委會可以聽取審議其該方面的專項工作報告，必要時可以在調查研究的基礎上，適時啟動質詢、罷免等更為剛性的監督手段，把問題抓到底、抓出成效。如本次開展專題詢問之后，溫州市人大常委會還要作進一步的跟蹤監督，督促各級政府和有關部門動真格，依法、科學、合力進行治理，根本性地扭轉污染現狀，真正把珊溪水庫污染整治好。

（四）回應社會關切，提高專題詢問的公開化程度

專題詢問的公開度，在很大程度上決定了詢問監督的成效。溫州市人大常委會此次公開宣傳報道專題詢問情況，直接將專題詢問活動全過程置于公眾和社會監督之下，特別是溫州新聞網和溫州人大網在現場通過網絡對專題詢問情況進行直播，吸引了大批網民在線觀看和點評，取得了很好的社會效果。《中國人大》雜志評論“此舉堪稱溫州市人大常委會的一大創新”。在今后開展專題詢問的實際工作中，應建立規范的詢問公開制度，向媒體、公眾開放詢問過程。要允許公民旁聽詢問過程，同時利用報紙、電視、廣播、網絡等多種媒體工具，加強對外宣傳，或者在人大常委會公報、人大門戶網站上向社會公布詢問和答復情況，以增強監督的透明度。

（五）細化工作程序，強化專題詢問的制度保障

目前法律對詢問的規定較為原則和籠統，缺乏詳細具體的可操作性的依據，因此在實踐中難免會有隨意性，形式不一，降低和弱化了人大監督的效力。運用詢問權要遵循一定的程序，地方人大常委會應通過規定，將監督法賦予人大的詢問權予以細化。對詢問的提出和處理，在法定人數、形式要件、內容要求、具體程序、答復機關和人員等方面都應作出相應的規定。如：提出詢問的主體除了常委會組成人員之外，人大代表、常委會工作機構負責人是否可以提出詢問？除了個人提出之外，能否多人聯合提出詢問？答復應該當場口頭作出，還是可以在下次會議上答復或者書面答復？等等，特別要針對個別部門敷衍應付的心態，對答復的時間和整改效果作出明確規定，增強詢問監督的嚴肅性。人大常委會要大膽探索，在法律的框架內，總結實踐經驗，及時制定更具操作性的實施細則和工作意見，并在實踐中不斷修正完善，形成符合工作實際的促進詢問常態化的操作方法和途徑。

（作者分別系浙江省溫州市人大常委會研究室主任，處長）