社會主義法律體系形成后如何繼續做好地方立法

曾憲平

立法是實現依法治國、建設社會主義法治國家的前提基礎。到2010年形成中國特色社會主義法律體系，是黨的十五大提出的立法工作總目標。2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上宣布：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依?！盵1]同時指出，“建設中國特色社會主義是一項長期的歷史任務，完善中國特色社會主義法律體系也是一項長期的歷史任務，必須隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展?！盵2]

地方立法作為我國社會主義法律體系的重要組成部分，在中國特色社會主義法律體系已經形成的新的歷史起點上，如何面對經濟社會發展的新形勢，對不同的利益做出判斷和取舍，從法律制度上平衡各方利益，化解矛盾、凝聚力量，從而最大程度地實現最廣大人民的根本利益和長遠利益，最大程度地維護弱勢群體的合法權益，維護社會公平正義，是擺在每個地方立法工作者面前的嚴峻課題。

一是要堅持和完善科學的法規立項制度

科學、合理、可行的立法項目安排，有利于明確立法任務和方向，從源頭上保證立法質量。為此，有必要建立一整套科學合理的立項論證機制，對民眾意見廣開言路，對立法項目審慎甄選，對立法資源科學配置，以提高地方立法效率，保障地方經濟社會發展。一是要建立立法項目意見建議征集機制，通過新聞媒體及網絡中介等形式向社會公開征集立法建議項目，廣泛聽取人民群眾、人大代表、政協委員和社會其他方面的意見建議，使立法項目真正來源于群眾，深深扎根于人民。例如山西省在編制省十一屆人大及其常委會五年立法規劃時，就通過《山西晚報》向社會廣泛征集立法建議項目，同時還向全體省人大代表發送信函征求意見，使規劃很好地體現了人民的意志。二是要建立科學的選項機制，通過立項評估，就某一事項立法需要付出多大的成本、能否產生效益、成本與效益之間的比例關系是否合理等進行充分考量，真正做到有所為有所不為，從而明晰立項標準，實現立法效益最大化。三是要合理控制立項數量。在立法力量有限的前提下，只有合理控制立項數量才能確保立法質量的提高。山西省人大常委會主任會議曾在2008年通過有關科學立法民主立法的意見，其中就立法數量的控制作了專門規定：聯系部門較多的委員會每年初審的法規為2～3件，一般委員會原則上1件，這樣確保常委會每年的立法數量為10件左右，使更多的精力投入到每一件法規案的修改當中。此外，在確定立法項目的過程中，還要保持不唯上、只為實的作風，要敢于抵制領導同志批轉的不適當的立法建議項目，使立法計劃、規劃所確定的項目更加科學、合理。

二是要堅持多元化的法規起草修改機制

由于立法是一項政治性、業務性都很強的活動，立法工作者需要具備比較全面的知識結構，需要具備方方面面的知識技能和素質，比如較高的思想政治素養、較豐富的實踐經驗、較高的立法技術、法律基礎知識、相關專業知識等等。實踐也證明，立法需要多方面的參與，單憑一個機構或者幾個專家學者的力量是搞不好的。針對單一渠道起草存在的諸多弊端，筆者認為，采取多元化的法規起草修改機制將成為民主立法、科學立法的必然選擇。在這種“多元起草”模式下，地方人大常委會法工委將作為相對固定的、主導法規起草工作的機構，以專業的職業技能和業務素養，對法規草案負總責。同時還要根據所涉及法規的具體內容，協調召集各政府部門、社會機構、法學工作者以及群眾代表，聯合組成針對某個專項法規的起草班子，并通過座談會、聽證會等各種形式，充分聽取各方面意見，綜合考量、正確處理權力與責任、權利與義務、管理與服務的關系，形成開放、民主、互動的法規起草新機制。

三是要堅持將法規的可操作性論證納入立法全過程

法規的可操作性是保證立法質量的必然要求。中國特色社會主義法律體系形成后，在客觀上要求地方立法工作的重點要有所轉變，即要從強調“數量”向更加強調“質量”轉變。新形勢下，將法規的可操作性考察納入立法論證的全過程，對于保證立法質量具有不可忽視的意義。在具體操作上，一是在法規起草階段，制度設計要充分尊重客觀實際，遵循客觀規律，特別是對管理主體的權力和責任要作出明確具體的規定，避免職權交叉和執法扯皮；對公民、法人和其他組織要科學合理規定其權利義務，明確什么情況可以做什么，不可以做什么，以便于理解和實施[3]。二是在論證修改階段，要著重強化細節處理，實體內容要細化，程序規定要簡化，語言文字要明確，同時必須注意法規之間的橫向聯系，保證法規內容與其他法規能夠銜接和協調，做到措辭嚴謹、思維縝密、統籌兼顧。三是在立法后階段，將可操作性評估納入立法后評估范圍，廣泛聽取人民群眾和相關部門對法規實際效果的反饋意見并及時修正。

四是要堅持把法規的修改完善放到更加突出的位置

吳邦國委員長指出，中國特色社會主義法律體系形成后，今后一個時期，要把更多的精力放到法律的修改完善上來。因為我們的法律體系雖然已經形成，但其本身并不是完美無缺的，還需要對其中一些與經濟社會發展不相適應的法律法規進行修改，需要對與上位法規定不相一致的法規進行修改。今后立法工作的重心將轉向對現行法律法規的修改完善。這也是一條規律，從改革開放以來全國人大及其常委會修改法律在立法中所占的比重就可以看出來。據統計，自五屆全國人大以來，歷屆全國人大修改法律在立法中所占的比重分別為：五屆8.9%、六屆11.9%、七屆10%、八屆22.8%、九屆54%、十屆57.5%，十一屆至今審議通過法律32件，其中制定13件，修改19件，修改的比重占59.3%?？梢?，修改法律在全國人大及其常委會立法中的比重呈逐步上升的趨勢，今后修改完善現行法律的任務將越來越重。地方立法作為國家立法的有益補充，也面臨著同樣的形勢。以本屆山西省人大及其常委會的立法情況來看，2008年修改的比重為40%，2009年為45.5%，2010年為70.8%。今后，地方立法工作的一個重要任務，就是適應經濟社會不斷發展變化的新形勢，適應國家法律、行政法規不斷修改完善變化的新形勢，加強法規的修改和完善，以維護國家法制的統一，使中國特色社會主義法律體系保持內部的科學、和諧、統一。

五是要堅持立法后評估制度

法是需要公民遵循的行為規范。在法規實施一段時間后，通過一定規模的實證調查和定性定量分析，適時對現行法規的合法性、可操作性、公平性、實施效果等進行評論和估價，發現法規本身的不足，從而為完善修改甚至廢止法規提供客觀依據，這就可以達到用實踐效果來促進立法質量提高的目的。2010年全國人大常委會選擇了科學技術進步法和農業機械化促進法的幾項重要制度進行評估，取得了初步成效，也為地方開展立法后評估提供了有益的借鑒。從全國人大常委會的做法來看，開展好立法后評估工作，一是要堅持廣開門戶，把公眾納入立法評價反饋制度中，讓公眾積極參與在現實生活中對他們有切身利益的評價反饋工作中，充分發揮公民、法人和其他組織的作用，最大限度地調動各方面的積極性，真正全面高效地發現并解決立法中存在的問題；二是要借助專業領域社會力量，使立法后評估更加專業、科學。要通過評估，發現立法本身存在的問題，把立法的“立、改、廢”工作銜接起來，為制定、修改或廢止有關法律法規提供依據，促進立法質量不斷提高，保證法規更有效地實施。

注釋：

[1][2]吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經驗》，載《求是》2011年第2期。

[3]雷斌：《改進地方立法的幾個問題》，載《人大研究》2011年第2期。

（作者單位：山西省人大法制委員會）