從香港否決申亞看程序正義

李衛民

據報道，2011年1月14日中國香港特區立法會財務委員會以40票反對、14票支持的結果，否決了特區政府提出的60億港元的2023年亞運撥款申請。究竟申辦亞運對于香港是好是壞，香港是否應當申辦亞運，正確答案我們不得而知，但不可否認，這次香港立法會否決亞運撥款申請，在程序上是正確的、規范的。英美有句法律格言，“正義不僅應得到實現，而且要以人民看得見的方式加以實現。”相對于實體結論而言的過程的公平、正義，即程序正義，就是一種“看得見的正義”。香港立法會否決申辦亞運，可以算是程序正義的一次充分體現。

首先，決策主體應是立法機關而不是行政機關。根據社會契約理論，公民是國家權力的根本和源頭，公民與政府之間通過訂立社會契約，將自己的一部分權利讓渡給政府，政府根據公民的授權，為維護和增進公民的利益而行事，公民與政府之間是一種委托——代理的關系。同時，現代憲政條件下，公民通過選舉產生民意代表組成民意機構（立法機構），民意立法機構代為行使廣大公民的權利，立法機構通過制定法律，確定政府活動的規范，政府行政機構遵循依法行政的原則，執行立法機構的決議，對立法機構負責并受其監督，進而最終實現公民的意志。在重大事項的決策上，最終決策權掌握在立法機關手中而不是行政機關手中。因此，理論普遍認為作為立法機構的議會是現代民主制度的核心，充分發揮議會立法機構的功用，是現代民主社會的基本特征和必然要求。對于這次亞運申辦，香港特區政府其實是表示贊成的，它們支持香港體協暨奧委會提交申辦意向書，認為這“有助于提升香港形象”；但同時，特區政府也十分清楚自身的權限，所以明確附帶條件是“最終決定需視乎公眾咨詢的結果，以及立法會財務委員會是否接納主辦亞運會可能涉及的財政承擔”。按照香港體制，政府活動必須獲得預算的支持，而預算開支必須經過立法會批準。香港特區立法會財務委員會否決了政府提出的亞運撥款申請，意味著亞運支出預算不能獲得立法機關批準，也就意味著香港政府無法承辦亞運會。亞運會到底該不該辦，政府認為該辦，議會認為不該辦，最后結果由立法機關說了算，政府機關則坦然接受。這是民意機關權威的真實顯現。

其次，決策程序應當公開、透明。當前各國民主制度基本為間接民主型，公民并不直接行使國家管理權，而是通過選出的民意機構代為行使權利；民意機構也不直接處理管理事務，而是通過一定程序產生行政機構，由行政機構實施具體管理。在公民與民意機構之間、民意機構與行政機構之間，分別存在著相應的委托——代理關系。行政機構直接處置國家、社會事務，雖然說從根本上必須服從公民的意愿，但由于與公民之間畢竟存在著一定的分離，公民的意愿還需要經過一定的過程才能到達行政機構，現實中行政機構的意志與公民的意愿往往不可能完全相同，所以具體管理事務的處置、運作，必須對社會公開，接受公眾的參與、監督。這是保證國家、社會事務管理最終符合公民意愿的必要條件。香港這次申辦亞運會，十分注重公眾的意見，特區政府于2010年9月就發布了咨詢文件，廣泛征求廣大市民的意見、建議；針對民眾普遍感到承辦亞運的400億港元的預算過大，政府2011年1月又將預算壓至60億港元。同時，社會輿論也對申辦過程進行緊密跟蹤，做了大量同步報道，開設熱線電話，廣泛聽取民眾的聲音。據香港電臺開設的聽眾熱線節目主持人介紹，打進電話的市民，持反對和贊成意見的比例大概是9比1，所以他認為立法會的表決結果“是民意的反映”。正因為香港特區政府在申辦過程中，充分做到公開、透明，所以當立法會表決結果出來之后，社會反映十分平靜，人們一點不覺得意外、反常。這說明公眾的事就應當向公眾公開、由公眾自己作出選擇。

最后，決策依據材料應當規范、細致。行政機構在行使管理職責過程中，必然會涉及具體事項的說明和相關材料的準備，這是為決策提供服務的重要依據，也是保障公眾知情權、參與權、表達權、監督權的必要基礎。為此，相關的材料必須是規范的、細致的。材料是否細致、準確，可能對公眾的參與、意愿表達產生極大的影響，甚至左右政府行政行為的結果。此次香港特區政府申辦亞運之所以失利，一個不可忽視的原因是材料準備上存在失誤。如有人認為，政府2010年9月公布承辦亞運的支出預算為400億，數額這么大但有關說明卻不夠細致，人們質疑，“為什么2000年申辦亞運時預算只有10億，現在卻要幾百億？等到2023年實際辦的時候，是不是還要加錢？”當政府將預算由400億減至60億時，又引起人們懷疑，“為什么一下子減這么多，是不是政府太急切希望得到支持？”還有，在2011年立法會上，很多議員認為申亞費用預算混亂、巨額開支如何使用沒有交代清晰、精英運動員退役出路未解決等，由此也導致不少議員投了反對票。可見，香港政府在準備申亞材料方面確實有所不足，這是一個不小的教訓。所以政府在開展管理活動時，需要高度重視相關文件材料的準備、提供，這是公眾充分了解事務情況、感受政府誠意的基礎，是行政機構體現對立法機構、公眾負責和履行報告義務的載體，是促進決策程序公開、規范、正義的保障。

（作者單位：福建省人大常委會財經工委預算審查監督處）