公共行政質量管理體系建設研究

文/楊潔明 晏紹慶 馬 娜

公共行政，是以國家行政機構為主的公共管理組織依法對社會公共事務進行有效管理并提供公共服務的活動。公共行政工作質量不僅關系到國家公共資源的利用效率，也是國家行政機構等公共管理組織的服務能力和行政管理水平的體現。建設服務型政府的發展目標是黨在新的歷史條件下，從建設中國特色社會主義全局出發提出的重要任務，是社會主義和諧社會建設的重要內容，也對各級行政機構的工作提出了更高的要求，客觀上為其關注公共行政的質量和效率提供了源動力。因此，如何在充分考慮公共行政工作特點和質量管理需求的基礎上，構建科學適用的公共行政質量管理體系，從而實現提高政府質量管理水平和行政效能的管理目標，成為當前迫切需要解決的問題。

一、推進行政工作質量管理的背景

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中強調加快轉變政府職能，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，這被追溯為我國服務型政府建設的理論元點。2004年2月，溫家寶總理在講話中首次提出了"服務型政府"的概念。2005年3月，溫總理在十屆人大三次會議的《政府工作報告》中再次強調，“努力建設服務型政府，創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務”。2006年10月，黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會做出了全面部署，強調"建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能"，要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。這是在黨的文件中首次提出服務型政府建設的明確要求。

服務型政府建設對國家行政機構的管理方式、工作效能評判、工作質量目標等提出了全新的要求，公共行政管理開始關注如何使公共管理組織在充分運用公共資源的情況下，為社會提供最具效益、最適當、最合理的公共服務，聚集點是質量和效率。

但是，單純依靠規章制度來規范公共行政行為的管理模式，已不足以保證公共行政的輸出質量。一方面由于組織建章立制的出發點通常是為了保證正常的工作秩序，因此與質量管理的需求存在一定的差異，不僅缺乏明確的質量目標，也缺乏系統的質量評價方法，難以據此開展有效的質量管理；另一方面由于組織的規章制度通常只給出框架性的指導和原則性的要求，難以指導具體的實踐活動。

因此，隨著我國對公共行政管理質量的日益重視，探索提高公共行政工作績效和能級的方法已成為以國家行政機構為主的公共行政主體的內在要求和自覺行為，在行政管理工作中導入質量管理體系的探索，不僅是這種內在要求的集中表現，也是服務型政府建設的必然要求。

二、公共行政主體導入ISO 9000質量管理體系的現狀分析

由于ISO 9000質量管理體系在我國推行較早，社會接受度較高，理所當然地成為廣大公共行政主體推進質量管理體系過程中的第一選擇。

根據國家認監委的統計，“十一五”期間，最多時共有1 659個機構（2007年底統計數據）獲頒"公共行政管理"領域ISO 9000質量管理體系（QMS）認證證書，主要分布在公共服務窗口和執法部門，食藥監、稅務、質監和公安等系統。

根據一些文獻和部分導入ISO 9000質量管理體系的"公共行政管理"領域機構的自我評價，推行ISO 9000質量管理體系對公共行政主體的質量意識和管理水平有一定的提升，同時也暴露出一些問題。根據國家認可委的有關認證統計，截至2009年，我國頒發的"公共行政管理"領域QMS證書中，仍然有效的僅占三分之一。而同期對全國頒發的所有QMS證書的統計顯示，證書有效率遠高于33%，達到79%左右（見圖1）。公共行政管理領域QMS證書有效性遠低于平均水平的原因目前尚缺乏權威的定論，但從一個方面反映出公共行政主體在實施ISO 9000質量管理體系的工作中與其他類型的機構存在較為明顯的差別。

圖1 公共行政管理領域質量管理體系認證證書有效性與全國整體情況的對比

圖2 公共行政管理領域質量管理體系認證證書數量變化情況

我國近年來申請并獲得公共行政管理領域QMS證書的數量變化規律也提醒我們需要對公共行政主體導入ISO 9000質量管理體系的實效進行再研究、再評估、再思考。圖2反映了過去6年間公共行政管理領域頒發的QMS證書增長率及占全部QMS證書比例的變化情況，其中，公共行政管理領域QMS證書占全部QMS證書的比率呈逐年下降的趨勢，從2005年6月的0.77%降至2011年6月的0.55%。圖2數據還顯示該領域QMS證書的數量呈現出先緩慢增長、再快速增長、而后急速下降、又再度增長的趨勢。公共行政管理領域QMS證書數量開始的緩慢增長顯示出公共行政機構對ISO 9000質量管理體系開始關注并進行嘗試，2007年的快速增長是在示范效應和自身質量管理需求的雙重推動下實現的，2008年開始的下降趨勢可能是受已導入ISO 9000質量管理體系的公共行政機構在體系運行過程中的各種問題逐漸顯露的影響所致。2010年下半年開始的再度增長，更多的原因則是在缺乏專門適用于公共行政工作的成熟質量管理體系的情況下，廣大公共行政主體迫切需要一種質量管理工具提高公共服務質量的權宜選擇。

上述現象已引起了國家認監委的關注，從2011年5月13日至9月底認監委組織開展了“國家行政機關導入ISO9000質量管理體系有效性”調查，并成立了專門的調查組，聚焦“認證過程”、“成效與問題”、“改進建議”等幾方面，希望對影響國家行政機關導入質量管理體系工作有效性的因素進行分析并形成改進措施，為國家行政機關提供更加切合實際的質量管理工具。

三、公共行政工作特點及與ISO 9000質量管理體系的適應性分析

1.公共行政工作特點分析

建立符合公共行政工作實際的質量管理體系，首先需了解公共行政工作的質量管理對象（即質量管理體系的保障目標）和特點。公共行政主體是公共管理活動中享有管理權利和承擔管理義務的公共組織，以國家行政機關為主，也包括其他由法律、法規授權可行使公共管理職權的社會組織。公共行政的客體則是各種社會公共事務，包括公共問題、公共項目、公共資源、公共行為等，其具體內容由各公共組織的特定行政職能決定。表1為對一般公共行政主體的工作內容及其服務對象等所做的分析。

表1 一般公共行政主體的工作內容分析

實際上，公共行政主體不僅在工作內容、服務對象和結果形式等方面呈現出鮮明的個性特征，在其他方面也與企業型的組織存在比較明顯的差異。

①管理目的和依據不同

②活動輸出的特征不同

③階段性工作比重存在差異性

公共行政主體除公共行政服務等常態化工作外，還不可避免地存在部分臨時性和階段性工作，這些工作也是公共行政主體行使公共管理職能所必須承擔的重要工作內容。這與企業型組織業務內容相對固化的狀態有所不同。

公共行政主體的各項階段性和臨時性工作在工作內容、直接目標、開展程序、結果體現和考核方式等方面都存在較明顯的差異，較難進行規律化提煉，也為其質量管理活動提出了一定的挑戰。

2.ISO9000質量管理體系在公共行政領域的適應性分析

結合公共行政工作特點及公共行政主體與其他類型組織的對比分析可知，公共行政工作在內容的可固化性、輸出結果與工作質量的相關性、績效評估的復雜性等方面與其他類型工作存在顯著的區別，并提高了ISO 9000質量管理體系在公共行政領域執行的難度，也影響了執行的效果。這種不適應主要存在于以下幾個方面：

①ISO 9001標準“以顧客為關注焦點”的要求無法切合公共行政工作的實際情況，因此存在較大的不適應。公共行政服務的“顧客”涵蓋群體復雜多樣，雖然直接服務對象以行政相對人為主，但其工作所產生的影響可能涉及更多層面，直至全部社會公眾。公共行政工作不僅需要考慮對直接服務對象需求的滿足程度，更需要符合其公共產品的定位，其產品和勞動的利益應由社會成員共同享有，因此，公共行政質量管理的目標應以維護社會共同利益為核心，體現宏觀層面的社會公平。

②ISO 9001標準有關“產品實現”的內容，在表述和涵義上都與公共行政工作存在較多差異和不適應。對于企業型組織而言，不管其提供給顧客的是具體的實物產品，還是無形的服務產品，其產品的實現都是以交付為標志的單次獨立活動，對其產品質量的評價也集中在具體的產品本身。但對提供公共行政服務的主體而言，其產品的實現絕不僅限于當前的具體服務行為本身的輸出結果，還應綜合考慮對其他社會公眾的影響、對社會公平秩序的維護等長期的、多方面的貢獻。因此對其質量的保證需從政策依據的把握、方針原則的遵守、程序規范的執行等多角度予以全面考慮。

③ISO 9001標準有關“測量、分析和改進”的內容不足以支撐公共行政主體內部自我提升的需求，具有一定程度的不適應性。公共行政主體除了關注顧客滿意度和投訴處理等要素外，還具備較強的內部改進驅動力，如對自身績效和管理能級提升的要求等。

四、公共行政主體構建質量管理體系的幾點思考

由于行政工作具有明顯區別于企業型組織活動的自身特性，并且這些特性已經影響到了ISO 9000質量管理體系在公共行政主體中執行的效果和可持續性，因此有必要從行政質量管理需求和行政工作特點出發，研究構建專門適用于公共行政工作的質量管理體系。

1.秉承ISO 9000質量管理體系的全過程管理和“持續改進”的理念

全過程管理方法和"持續改進"理念的作用和重要性不僅已經在長期的質量管理實踐中得到了驗證，而且與公共行政工作過程對輸出結果質量存在重要影響的特性，以及公共行政工作不斷追求進步的自我驅動實現了良好的契合，因此是公共行政質量管理體系構建過程中應堅持的原則和理念。

2.簡化質量管理體系建立和運行的工作程序，突出可操作性和效率性

服務型政府建設的一個重要目標是為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務，也就要求在盡量短的時間內動用盡量少的公共資源來得到預期的公共服務質量。繁瑣復雜的體系不僅意味著更多時間、工作量和公共資源的投入，也會影響公共行政主體貫徹并保證質量管理體系有效性的積極性，并增加其難度。因此，公共行政質量管理體系應超越拘泥于細節的狀態，合理簡化和優化工作程序，實現效率最大化。

3.強化對質量目標及其測量方法科學性的判斷

質量目標是一個組織在質量方面所追求的目的，是組織一切質量管理活動的基礎和指引，如果制定的質量目標缺乏科學性、可操作性和可考核性，不僅容易造成組織理解和實施上的困難，也會從根本上影響整個體系的科學性，對于公共行政主體而言尤其如此。相對于企業型組織，公共行政工作的輸出結果更加抽象、決定質量的構成要素更加復雜、對質量目標實現程度的判斷更加困難，必須在質量管理體系建設過程中首先解決樹立科學適當的質量目標和確定有效的質量目標測量方法的問題。

4.建立工作績效評估體系

測量、分析和改進歷來是質量管理的重要內容和環節，監視和測量能夠驗證輸出結果滿足需求的程度，分析能夠發現需要改進的內容，改進能夠提高質量管理體系的有效性。當前各地行政機構廣泛開展的行政效能建設，也是基于以上認識，力求對公共行政主體發揮功能的程度及其產生的效率、效益和效果進行評估，并指導改進。因此，在公共行政質量管理體系中有必要建立科學合理、簡便易行的工作績效評估體系，實現績效考核與目標管理相結合，豐富行政質量管理內涵。

[1]杰伊·M·沙夫利茲等.公共行政學經典著作選讀[M].北京:國家行政學院出版社,1992.

[2]羅森布魯姆,克拉夫兵克.公共行政學:管理、政治和法律的途徑[M].第六版.北京:北京大學出版社,2006.

[3]ISO/TC 176.ISO 9001:2008 Quality management system-requirements[S].

[4]田武,李釗,劉卓慧等.GB/T19001-2008質量管理體系要求[S].北京:中國標準出版社,2009.