公路收費的“死結”

崔曉火

留下買路錢

“貸款修路，收費還貸”最初是一項利國利民的政策，也正是在這個政策的支持下，中國的公路網建設在30年間取得了輝煌的成果。然而，30年后，這項政策下的中國收費公路，似乎正在陷入“收費還貸，越收越貸”的惡性循環，漸漸成為一大民怨。

6月20日，國家發改委、財政部等五部委聯合在全國范圍內開展收費公路專項清理工作，擬用一年時間，集中清理全國公路的超期收費、通行費標準過高以及不合理的收費。此舉一出，引來稱贊，也多有質疑：清理行動會有用嗎？

事實上，公路的收費政策問題復雜，涉及多主體、多部門、多省份的利益博弈?！吨袊侣勚芸酚浾咄ㄟ^調查發現，盡管中央政府三令五申要整治亂收費情況，但地方政府既是公路收費政策的受益者，又是治理亂收費的直接責任人，很難作出給力的舉措；各地有關收費公路的信息不夠透明，甚至當地官員都不甚了解，公眾和媒體更無法介入及監督，只能無奈地置身一旁，隔岸觀火。同時，中央及地方的財政投入不足，燃油稅費改革不徹底，以及相關法律法規的漏洞，使當前中國收費公路成為了一個特殊的利益群體，綁架了公眾利益，吞噬了路之“公”。

欲解決這些復雜的問題，僅通過清理超期收費、降低通行標準很難完成，而應轉變中國現有公路發展方式，將公路從發展經濟的工具屬性，轉變為公共設施的公屬性，從體制上著手根治中國的收費公路問題。

從這個意義上說，收費公路的治理問題，也是讓老百姓分享建設成就，讓全社會分享改革紅利的問題。

要解決今后中國公路的收費問題，首先是通過協調中央和地方財政，解決之前公路建設的債務壓力，停止把償款壓力轉嫁給公眾的錢包

云南公路的債務問題，來得不那么是時候。

6月20日，交通運輸部等五部委宣布開展清理收費公路工作，隨后便傳出云南省的收費公路4月份險被近千億元貸款壓垮的消息。這枚重磅炸彈引發的震蕩，波及了多個部委、地方政府和國有銀行。

據報道，負責省內近20萬公里公路建設和融資的云南省公路開發投資有限公司，注冊資本僅為50億元，目前在包括國家開發銀行、建設銀行、工商銀行等十幾家銀行貸款余額高達900多億元。然而在6月底相關貸款即將進入還本付息期之時，公司卻向債權銀行發函，表示“即日起，只付息不還本”。

盡管這股地方公路項目投資的“違約”潮目前僅露出“苗頭”，但在一些內部人士眼中，這多少是一件令交通系統“難堪”的事情。

事實上，由財政緊縮帶來的地方公路的債務問題，目前在多數省份普遍存在。哪怕不少高速公路現在的收費從每公里0.5元提高到1元，許多地方政府仍然是“很差錢”。

這就是公路收費問題的“死結”。

“債務危機”來了？

7月1日起，北京首都機場高速對通行車輛的收費標準從標準車型每部10元調低至5元。這被外界認為是多年來地方政府對公路收費的首次“矯正”，也是6月20日交通運輸部等五部委開展清理收費公路工作啟動以來第一條明顯降價的爭議公路。

這條總長18.7公里的“明星公路”在1993年通車時公布的投資總額為11.65億元，每年約4億元的通車收費使其早已還清貸款。不過，被授予特許經營權的首都公路發展集團有限公司卻始終不公開這條公路的收入去向。

國內對收費欲罷不能的公路還有不少。日通行量高達10萬輛的廣深高速和5萬輛的滬寧高速等都是著名的“印鈔機”公路。

這些“明星公路”利用高效益和高利潤，大量吸金，在維持自身運營的同時，將利潤轉移到省內其余“差錢的”新建公路和低效益公路項目中。這種以舊建新、以舊養新的資金滾動，為各省市的公路項目建設解決了短期的資金問題，快跑式地完成了路網建設。

“這種資本滾動式的發展支撐了國內許多省區內相對落后地區的公路網普及。比如滬寧高速所在的江蘇省就以運營收入補貼蘇北地區的公路建設。”交通運輸部規劃研究院副總工程師徐麗告訴《中國新聞周刊》。

然而全國的公路項目仍存在巨大的資金缺口。在不斷的補窟窿中，公路建設似乎陷入永無止境的債務問題中。

6月27日，國家審計署公布的最新審計報告表明，2010年全國高速公路債務的借新還舊率為54.64%。而中國銀監會也有調查顯示，黑龍江、湖南、湖北、河北、吉林、山西、云南、重慶、青海、貴州等省的2011年通行費收入，在扣除必要養護管理費用后，難以有效償還貸款利息。

據交通運輸部主辦的《中國交通報》7月1日報道，多個省級政府公路項目的負債率多數超過70%。南方某省一家總資產1650億元、負債率達71%交通集團坦言，該集團2010年僅支付銀行利息就需33億元，未來五年，該公司還將承擔1968公里的高速公路建設任務，總投資規模約2228億元，需投入資本金約662億元，目前尚有約381億元的資本金缺口，即使資本金全部到位，集團也將新增1500億元債務。

即使在擁有高效益公路的地區，例如財力雄厚、公路網發達的廣東和江蘇兩省，地方財政也普遍將公路收費，轉移為其他公路項目的修建和養護。在兩省2011年的財政預算中，均提到將地方財政的交通事業支出主要用于縣鄉和農村公路網絡，因為鮮有投資者主動提出承建這類免費公路。

廣東省金融辦公室主任周高雄曾透露，省內路橋建設負債已超過1600個億，其虧損率在2009年達到36.4%。“再這樣下去將可能變成銀行的爛賬，影響金融安全?！?/p>

一位國有商業銀行的投資管理人士表示，近期中國人民銀行的緊縮政策讓各大國有銀行對公路的放貸更為謹慎，還有一些效益相對較低的高速公路面臨潛在的“違約”。如果6月份的消費價格指數（CPI）如外界預料突破6%，7月份央行即便僅僅是象征性地加息，也不排除部分公路項目出現“違約潮”的可能。

地方修路“大躍進”

然而，在過去的十年間，銀行始終熱衷于為地方政府借貸修建各級公路。實際上，相對薄弱的監管機制以及各大銀行對公路項目借貸的較高積極性，讓崇拜GDP數據的地方政府對于修建公路產生了較大的沖動。

顯而易見，盡管立項之時需要大舉拆借，還款負擔早已轉移到下屆政府。只要有新的公路項目，就可以有大量的現金流，從而推高本屆政府的GDP指標。

據一名業內人士觀察，幾乎每個省都不止一次地修改過其高速公路規劃。“我們不可否認公路網本身對中國經濟的提升作用，但不是每個地區都有能力支持這么多公路的修建和養護，這需要嚴謹判斷?，F在許多省區內的高速公路密度已超過歐洲部分國家。按照目前的規劃速度，總里程還會累加?！?/p>

事實上，據業內人士分析，至2005年，交通制約經濟的“瓶頸”效應已有所緩解，而修路帶來的經濟快速發展也較2005年前顯弱。但地方政府依然大量舉債修路。

為應對國際金融危機，2008年國內公路“高速”上馬，高速公路總里程從8.5萬公里調整為10萬公里，當年就建設了6433公里，總投資6000億。根據交通運輸部公布的數據，2009年，國內新開工的高速公路建設項目達111個，新增里程1.2萬公里，計劃總投資約7000億元，同比分別增長3.6倍、5.9倍和6倍。

根據交通運輸部統計，按“十二五”規劃，截至2015年，中國將建成10.8萬公里國家高速公路網，目前已完工的里程達7.4萬公里，尚不包括大量在規劃中的高速公路。

對公路網建設的熱情，客觀上促進了公路里程的提高，但隨之而來的問題是，已經發展到400多萬公里的公路網，如何承擔繼續增長的銀行債務，并保持良性循環。

從另一方面來看，目前國內的高速公路共有23家上市公司的公路資產，其中境內19家、境外4家。據中國公路學會高速公路運營分會統計，這23家公司，共掌管全國10.58%的高速公路和1.78%的一級公路。

這些上市公司均為國資企業，掛帥者不乏交通部門出身的官員。如四川成渝高速公路股份有限公司，據其2010年年報，現任24名董事、監事和高管中，有15名為四川省交通廳的前官員。

這種職業背景，也使得公路項目的決策多多少少受當地政府的影響。“地方政府要求你修路，而你又缺錢辦事，那么就是誰有辦法，誰說了算?！币晃粯I內人士告訴《中國新聞周刊》，“你不做，還有別人做，在這個環境中，就算換個人來負責公路項目，做出的決定也不會差很多。”

當然，地方政府也有利可圖。

國家審計署2006年的《18省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果報告》，是近年來唯一一份針對收費公路違法問題的官方報告。

報告指出，一些地方政府和交通部門從自身利益出發，把收費公路作為融資平臺，在公路上違規設站、提高收費標準、將政府還貸公路隨意轉為經營性公路等，經營企業則通過地方政府批準的高收費期限和收費標準獲取收益，用來再投資政府指定的其他項目，或彌補財政經費等。這不僅不能吸引社會資金參與公路建設，而且讓一些單位以極低的風險代價控制了巨額公路國有資產，并從中獲取巨額利益。

審計署調查了山東、江蘇、浙江等10省(市)共106個公路經營權轉讓項目發現，地方政府越權和違規審批經營權轉讓的項目多達60%。另外，多數地方政府還轉讓項目資金，要求受讓方以被轉讓公路作質押取得銀行貸款支付。

審計署表示，地方政府通過自查，解決了部分存在的問題。

“通常，地方政府在向民營資本轉讓公路經營權時，會附加一部分隱性條款。如承擔一條效益相對不高的公路，政府會在其他方面給予政策上的幫助?！币晃粐猩虡I銀行的投資管理人員透露。

財政蛋糕如何分割

負債建設國內公路，最初是中央財政無法支撐路橋項目投資時的“無奈”之舉。

1984年1月1日，中國第一座收費大橋——廣東省的廣深線中堂大橋建成。1984年底，中國第一條收費公路——廣東省中山市張家邁進港公路宣告通車，中國公路跨入“貸款修路、收費還貸”時代。20多年來，多數公路項目中央投資的比例低于15%，國內各省市平均超過80%的收費公路由銀行借貸修建。

交通運輸部科學研究院金融所王利彬博士表示，借貸修路的創舉曾經從相當程度上解放了中央財政，促成了國內公路網的快速成型，并大力拉動了區域經濟增長，讓國內的公路網絡提前數年走出了制約經濟發展的“瓶頸期”。因此，交通運輸部副部長翁孟勇始終堅持，“沒有收費公路的政策，就沒有中國交通的成就。”

然而，海量債務導致的償還壓力，直接表現為公眾感受到的公路收費過高。交通運輸部的調研顯示，“以非收費公路為主，適當發展收費公路”的公路政策，現實中已發生了偏差，借貸修路帶來大量的融資問題，已形成巨大的資金缺口。據《中國交通報》報道，全國公路的資金缺口約在1萬億至3萬億元之間，若政府不從財政上大力支持，資金缺口將越來越大。

另據交通運輸部統計，如今35%的國家高速公路尚未建設完成，一些主要運輸通道擁堵現象普遍，急需擴容改造。這樣的公路建設規模，每年需投入資金超過1萬億元，而目前超過400萬公里規模的公路，每年3000億元的養護、運營與管理費用，累加花費將是天文數字。

與此同時，我國每部新購乘用車需繳納10%的車輛購置稅，從2009年起，每升燃油征收1元燃油消費稅，這兩項共計每年有超過2000億元的中央稅收，再加上中國持續增長的財政收入，并沒有帶來對公路建設投入的增長。根據交通運輸部財務司的數據，2001年，全國公路建設投資總額中國家財政投資的比例為20.22%，及至2006年，這一比例下降到11.09%，降幅近一半。

“中央財政仍然覺得公路項目可以通過大量舉債完成，因此從公共財政中投入資金的意愿不足，導致現在公路領域出現債務問題。”交通運輸部一位人士告訴《中國新聞周刊》，“收費公路的問題說到底，有一部分是由于強勢政府部門互不相讓，最終只好由公路使用者承擔責任?！?/p>

拆解“死結”

實際上，清理收費公路的工作從2005年起始終在持續。2009年實施燃油稅改革后，國務院明確下達了《逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案》，由各省市自行逐步取消收費公路。但不少業內分析人士指出，2009年的這輪清理未能改變現狀，根本原因是未能破除歷史遺留的體制和法律困境。

此前，由于地方政府規劃的公路項目多為其省市交通部門自行融資，收費公路從審批、融資、運營到還貸，都缺乏有效的監管。

一位長期參與討論各地高速公路項目的公路專家坦言，“一條公路的參與各方在利益上高度一致，這種情況下，評估專家不免要受到來自政府、投資方或運營方的壓力，很難做出獨立客觀的建議?！边@位學者曾參加過多次高速公路定價聽證會。在他的印象中，從預測高速公路的車流量，到核算修建道路的成本，聽證只是“走走形式”。

交通運輸部規劃研究院副總工程師徐麗進一步指出，若要徹底清理收費公路，前提是，在解決財務公開和價格監管等問題的基礎上，通過統一而健全的公路收費管理主體管理公路?！斑@個主體可以是公司，也可以是類似高速公路管理局的事業主體，但關鍵是要在有效監管下運營?！彼f。

徐麗認為，在現有情況下，想要徹底清理公路收費偏高有兩種途徑：一是由政府“兜底”，逐步填補債務缺口，減輕公眾使用公路的成本；二是修改有關收費條例，在改進資金監管的情況下，延長公路收費的年限，才有可能降低收費的強度。

徐麗所提到的條例就是2004年開始施行的《收費公路管理條例》。這部條例明確規定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年，中西部地區不得超過20年；而經營性公路的收費期限，最長不得超過25年，中西部地區不超過30年。

然而，這部曾經以制約公路還貸期限為目的的條例，如今成為負債環境下地方政府只字不提降低收費的制度性障礙。

“這是顯而易見的：收費期限越短，收費強度越大?！敝槿耸客嘎叮槍Α妒召M公路管理條例》修改，已經在2010年啟動，并進入國務院法制辦的修改程序。

曾資助過中國公路建設的世界銀行也提出了建議：中國可以考慮將成熟省份的高速公路收入轉移到欠發達省份低容量和非營利公路的建設上去，彌補其他省份的收入不足，或像發達國家一樣，擴大征收燃油稅以解決建設資金的巨額缺口。

（本刊實習生王淏童、李媛、孔令鈺對本文亦有貢獻）