海南:“一腳油門踩到底”能否持久?

李媛 王秋思

17年來，全省公路無一收費站，“一腳油門踩到底”已成為海南的一張名片。然而在廣被贊頌之余，海南也感覺到因稅費合一帶來的公路建設融資困境

全國進入清理超期收費公路時，海南省的收費站卻早已消失了17年。

1994年1月1日，作為經濟特區，海南省開始實行39號政府令——《海南經濟特區機動車輛燃油附加費征收管理辦法》，該辦法將原來的公路養路費、過路費、過橋費、交通運輸管理費等四費合一，按燃油銷售價的60%征收燃油附加費。海南成為我國第一個通過征收燃油附加費而取消所有公路收費站的省份。

然而，實施10余年的四費合一后，海南也感受到融資渠道單一帶來的瓶頸。如果解決日益增長的交通出行需要與降低百姓出行成本之間的矛盾，不僅是內地各大城市，也是這個當年第一個吃螃蟹省份的難題。

四費合一

這項備受國人矚目的舉措，其推動的原因其實和其他省份類似——缺錢修路。1993年時，海南年財政收入僅十幾億元，曾經發生過一條65.3公里長的路段五年才修成的事情。

海南也曾想學習廣東的經驗，通過“貸款修路，收費還貸”的模式發展公路建設。但試行了幾個月收費還貸模式后，證明這種方式并不適合海南的情況。據測算，當時海南東線高速車流量日平均僅三四千車次，按這個流量建收費公路，連利息都還不起。

然而當時島內交通主要靠公路，公路建設的嚴重滯后，成為制約海南省經濟發展的“瓶頸”。

同時，由于收費名目多以及實行征費的工作單位多，公路上亂設卡、亂收費、亂罰款現象較為嚴重。

“我來海南工作以后，種瓜菜的農民向我反映，說路上收費太多太濫，農民苦不堪言。”曾主持這項改革的原省委書記、省長阮崇武說道。

用改革的辦法，創造一個物暢其流的良好環境，是阮崇武當時強烈的想法。于是從1993年4月起，海南燃油附加費改革開始運作。

“當時又興奮又備感壓力。”談及十幾年前的那次工作，作為當年改革小組成員、曾任省交通廳規劃財務處主任科員、現任海南省海洋與漁業廳副廳長的李年佑記憶依然清晰。“因為國內沒有先例，國外情況不同，我們行走在其間，完全是摸著石子過河。”

但海南的改革也有其有利條件。

首先，海南是一個島，不與兄弟省市直接連接，不需要協調統一行動，也不會對兄弟省市產生直接影響。同時島嶼相對封閉的環境使得車子多在島內行駛，很少會有車主因為島外油價便宜，而將車子開出島外加油的情況。

其次，建省時，全國人大授予海南特別立法權，可以根據海南特區實際，實行地方立法，先立規矩后辦事。于是，經過幾個月的討論，1994年1月1日，海南省政府39號令——《海南經濟特區機動車輛燃油附加費征收管理辦法》頒布，一年多以后，《海南經濟特區機動車輛燃油附加費征收管理條例》出臺。

改革在操作環節遇到的第一個問題是燃油附加費的征收標準問題。海南對燃油費的征收方法是：對于柴油車實行養路費、過路費、過橋費、運輸管理費四費合一收取的方式，每月300 元。對于汽油車，則按汽油零售價順加60%附加費率, 委托石油經營部門在零售時代征。為方便征收，同時避免因汽油售價的浮動導致燃油附加費的波動，征稽機構按每噸汽車零售價為2500元計算出每噸征收1500元附加費，約合每升1.15元。這筆費用由各加油站預付，加油時向車主收取。

“四費合一”后，保留了對柴油機動車輛實行對車直接征收規費的辦法；實行了基礎設施綜合補償辦法；對原來不需要交納過路費、過橋費的城市公共交通車輛和公安部門車輛采取了先征后補的辦法……

效果顯著

燃油附加費改革一經推出，效果顯著。

據海南省交通規費征稽局的報告，1994年，海南省燃油附加費年總收入4.5億，而此前的1993年，海南全省的四費收入一年僅有2.2億元。及至2007年，全省燃油附加費年收入已達到10.92億元。 據海南省交通廳的數據，從1994年至2009年間，海南省征收燃油附加費累計達110多億元，年均遞增10%。

“燃油附加費改革確實為海南公路建設積累了大量寶貴資金。”曾參與這項改革的省道路運輸局局長馮學詞說。

與此同時，島內公路總里程從1993年的13066公里，發展到2010年21565公里；高速公路從1993年的270公里，發展到660公里。先后建成了環島高速公路、海文高速公路、海榆中線改造、農村公路改擴建等重大公路基礎設施，形成了以高速公路為主動脈，輻射市縣、開發區、旅游區的海南公路網絡。

海南省對公路建設、管理、養護實行政府集中統一補償的方式，使公路建設有了可靠的收益保證，也大大調動了各方建設公路的積極性。

對于普通的司機和運輸公司而言，改革讓他們心中真正意義上的高速公路得以回歸。實行燃油附加費改革后，海南省撤銷了所有公路沿線收費站卡，從源頭上根治了公路“三亂”現象，司機們不用為沒完沒了的停車交費而煩惱。同時也簡化了繳費手續，終止了過去多頭分管的混亂局面。

從行政執法部門的角度來看，燃油附加費的征收所縮減了收費公路收費成本和行政執法成本。原有的收費站卡被撤銷，新修的公路、橋梁不再設置收費站，相應的資金建設和維護成本得到了節約，管理工作人員也縮減，大大降低了收費公路的征收成本。同時，把原公路上分散收取的各種費用集中統一征收，最大限度地遏制了各種“跑、冒、滴、漏”，杜絕了曾經存在的一些腐敗現象。

“而另一個在當時可能并沒有想的效果也凸顯出來：促進能源節約。”李年佑說。

在燃油附加費的改革下，車輛擁有者為了節約成本，開始追求油耗低效能高的車型，從而推動了能源節約。這種趨勢和潮流，也會推動廠家加快技術進步，生產節約型的產品。李年佑說，“表面看，這是交通收費的改革，實質上它引發了深刻的技術革命，將影響我們的生活方式。”

依然有弊端

隨著經濟社會的發展，海南的燃油附加費改革也暴露出不少弊端。

影響最大的是，實行“四費合一”和燃油附加費征收體制，客觀上形成了公路建設投融資主體單一化，使政府債務負擔過重。據報道，自1998年以來，沒有一個投資者進入海南省建設公路，海南的公路建設資金，以及對承建企業的投資補償，都是省政府以燃油附加費為質押，從銀行貸款完成的。

據海南省交通廳的報告，截至2007年底，全省公路負債為112億元，每年的利息便多達數億，僅以2008年為例，全省公路規費收入預計可達13.14億元，安排各項必需支出的養護等費用后，僅還貸一項尚有１億多元的缺口。在停止新建一切公路項目建設，并不再新增貸款的情況下，海南省仍需到2023年才能還清債務。

如何突破路橋建設投資體制單一化，海南省從多方面進行了探討，拿出多種方案。如在2006年，為了解決養路與修路、建路的建設資金缺口，海南省提高了燃油附加費的稅率；2008年，海南島內一度掀起是否要對新增路橋實施收費的討論；甚至還曾提出，準備選擇洋浦海灣通道、文昌清瀾灣通道兩個項目開展收費公路建設試點。

據了解，洋浦海灣大橋將于今年9月竣工；文昌清瀾大橋預計明年7月完工。然而，對于這兩個項目是否會在建成通車后即進行收費，尚無明確方案出臺。

但有關方面表示，無論路橋建設投資體制如何變化，海南省現有的東、西線高速公路及國、省道和省級政府建設的公路項目將繼續免費通行，而且，隨著貸款的歸還，稅率有可能進一步降低。

今年3月，海南省五屆省政府第62次常務會議審議通過了成立海南交通投資控股有限公司的安案，以繼續完善海南的公路建設融資渠道，有人因此擔心，新的融資渠道的進入，或許會改變海南作為全國唯一“一腳油門踩到底”的形象。但有官員表示，即使出現了新增的收費試點項目，通過ETC和GPS技術手段，依然可以實現不停車即收費，依然能夠“一腳油門踩到底。”