制度反腐的核心在于權力配置

王全寶

在制度反腐學者看來，當下腐敗滋生蔓延，易發多發，實質在于權力結構出了問題。從權力反腐過渡到制度，必須與公眾的權利反腐相結合，才能跳出反腐敗的周期律困境

“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。”7月1日上午，中共中央總書記胡錦濤在發表“七一”講話時再次強調反腐敗的重要和緊迫。

類似的表述胡錦濤已不是第一次提起，但在慶祝中國共產黨成立90周年和中共十八大臨近之際高調重提，含義頗深。

上述會議中，胡錦濤用“形勢依然嚴峻、任務依然艱巨”來概括目前反腐敗斗爭形勢。“建設好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度要更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。”

如何在90年的視野中觀照中共的反腐歷程？當下腐敗滋生蔓延，易發多發，實質問題出在哪里，如何從制度層面進行更有成效的反腐？《中國新聞周刊》專訪了中國紀檢監察學院副院長、制度反腐專家李永忠。

作為國內知名的制度反腐專家，李永忠有著長達32年的紀檢監察工作經歷，從軍隊紀委到地方紀委，從市縣紀委到中央紀委，從查辦案件到理論研究，李永忠的研究成果不僅多次進入高層決策，其反腐觀點亦受到國內外廣泛關注。

在李永忠看來，當前腐敗高發的實質是權力結構出了問題，而從權力反腐過渡到制度反腐，還須與公眾的權利反腐相結合。

“反腐也是‘摸著石頭過河”

中國新聞周刊：建黨90年以來，中共中央在推進反腐工作時所遵循的基本路徑是什么？

李永忠：我個人認為，依靠群眾，自覺或不自覺地尋找載體是中共建黨以來反腐敗所遵循的基本路徑。這種自覺或不自覺的探索反腐路徑，與探索中國革命、建設和改革的路徑大致相同，基本上是一種摸著石頭過河的方式。

鄧小平曾說過，“什么是社會主義？怎么建設社會主義？我們并不清楚”。同樣，我們應該怎樣反腐敗？也不是很清楚。反“對”了是因為載體找對了，反的效果不好，是因為載體并沒有找到或找對。

中國新聞周刊：目前已利用的反腐載體有哪些，建黨90年來，反腐敗走過哪幾個階段？

李永忠：建黨九十年來，中共反腐可以分為四個階段。即戰爭反腐、運動反腐、權力反腐、制度反腐。

第一階段從1921年建黨到1949年新中國成立。反腐敗依托的主要載體是戰爭。

第二個階段就是運動反腐。從1949年新中國建立到1978年黨的十一屆三中全會。依托的載體是群眾運動。

第三階段是從1978年到2004年《中國共產黨黨內監督條例》正式頒布。這一時期反腐主要以領導人的認識程度高低、關注度強弱、決心大小為尺度。這也是權力反腐的重要標志。

目前是第四階段，屬懲防結合的制度反腐階段。

中國新聞周刊：不少人認為，戰爭年代反腐敗搞得好，主要是教育搞得好？

李永忠：我不同意這種觀點。我認為，是戰爭充當了反腐的主要載體，教育之毛，依附在戰爭之皮上，反腐教育才有成效。

戰爭讓更多的干部、黨員懂得，脫離群眾連命都不保，哪敢做腐敗之想？聯系群眾不僅是動員的最大優勢，支持的最大優勢，而且是掩護的最大優勢，保命的最大優勢！保持與人民群眾的血肉聯系，才會由革命黨變為執政黨，這種以戰爭為載體的最為實在具體，甚至是血的教育，比其他任何形式上的教育要深刻得多。

中國新聞周刊：當戰爭遠去，運動不再，靠什么反腐？建國后的系列運動反腐是否產生了負面作用？

李永忠：中共執掌全國政權以后，毛澤東同志想到了戰爭年代搞的一些群眾運動在防止干部腐敗的效果。開始用隔三差五的群眾運動作為反腐的新載體，這種運動式反腐在相當一段時間保證了干部隊伍的清廉。但是，其負面作用有二：一是經常性地沖擊經濟建設；二是造成黨內關系的緊張，人人自危。

十一屆三中全會之后，中共摒棄了這種模式，開始嘗試權力反腐。改革開放初期，鄧小平同志通過他人生中的三落三起，結合黨史教訓，不僅第一次從制度層面上揭示了“權力過分集中”，這一“總病根”，而且第一次提出了“黨和國家領導制度改革”這一改革開放戰略的頂層設計。

1980年，鄧小平發表了8·18講話，提出改革黨和國家領導制度，這成為新時期反腐工作的一個探索。這樣的載體需要將總設計師的個人認識，轉化為高層領導共識，再轉化為全黨統一認識。因此主要以領導人的認識程度的高低、關注度的強弱、決心的大小為尺度，帶有權力反腐的明顯特征。

根本困境在于兩大體制改革不同步

中國新聞周刊：有人說50年代初，殺了劉青山、張子善兩個人，管了二十多年，80年代初也殺了兩個人，但兩年都沒管住。

李永忠：王仲、葉媽坎是改革開放之初被判死刑的縣委書記和縣委副書記，當時曾引起很大反響。此后，人們一直把王、葉與50年代初的劉青山、張子善相提并論。但我認為不是這么回事。50年代初，殺劉青山、張子善有很大震動，但絕沒有這么長時間的效果！從某種意義上講，是靠二十多年持續不斷地搞群眾運動，才使我們清廉了二十多年。

改革開放后，由于缺乏有效的反腐敗載體，低層次的腐敗開始慢慢向中觀、宏觀和高層發展，導致腐敗蔓延，而有的人則由過去仇恨腐敗轉而思念腐敗、羨慕腐敗甚至最后鋌而走險搞腐敗。例如原鐵道部長劉志軍，一方面想方設法為國家搞建設，另一方面千方百計為個人謀私利！像這樣卷進去的干部已由一般基層官員上升到中級干部，甚至到高級干部，包括全國人大的副委員長和政治局委員。從趨勢上看，少數人不正當行為的“匯而成風”，已發展到相當多人濫用權力的“聚而成網”。

中國新聞周刊：中共反腐敗的四個階段中，具體有哪些困境？

李永忠：改革開放以前，反腐主要有兩大困境：一是群眾運動式反腐與正常經濟建設秩序的矛盾；二是與黨內生活正常秩序的矛盾。

改革開放以后，主要是三大困境。第一個困境，是經濟體制改革與政治體制改革不同步。中國經濟體制改革高速發展，取得的成績舉世矚目，但政治體制改革沒有跟上經濟體制改革的發展。像深圳市原市長許宗衡，在深圳特區三十周年時被判死緩，個人受賄達到3318萬元 ，可以說是對兩大體制改革不同步的一個最有力的詮釋。

深圳特區是經濟體制改革的標桿和旗幟。但30年來并沒有因為經濟體制改革的突飛猛進而帶來政治體制改革的推進。因此，“權力過分集中”的“總病根”不但照舊，而且還在發展。于是，改革的不同步和不到位，釀成了經濟特區的腐敗樣本！

第二個困境是懲治腐敗與預防腐敗難以兼顧。中國懲治腐敗在全世界堪稱最嚴厲，2000年到2007先后有多名省部級腐敗高官被判死刑，但死刑也未能剎住一些高官繼續滑向腐敗深淵的步伐。究其原因還是預防腐敗做得不夠。腐敗的出生率大于腐敗的死亡率。在此情況下，貪腐的成本很低，反腐成本就會很高。這場成本之戰，越是曠日持久，就越難打贏。

第三個困境，是戰術上不斷創新與戰略上的墨守成規形成很大的反差。在反腐敗戰術上，中共有“雙規” 戰術，全世界在反腐敗上都沒有 “雙規”，我們有。可以說，再頑固的腐敗分子，基本上只要被“雙規”，其腐敗案情都可能被查出而受到懲治。當然“雙規”也有其負面作用，目前雖然還不能取消，但一定要慎用、限用！而反腐戰略上，至今還不能形成以預防為主的共識，提出預防為主的戰略方針，不能不說是一個遺憾。

“制度反腐的核心是調整權力結構”

中國新聞周刊：中國的制度反腐任重道遠，根本出路在哪里？

李永忠：中共中央歷屆領導都想在戰略和戰術上走出反腐困境，無論是陳云開展三年整黨或打擊嚴重經濟犯罪活動，還是尉健行提出反腐敗“三項工作格局”，以及當前提出的懲治和預防腐敗體系，這些措施都是中央高層力圖走出腐敗困境的努力。

但是，現實中走出腐敗困境不是通過戰略和戰術上的小勝就能實現反腐敗的大勝的。

之所以反腐敗形勢沒有根本性改變，說明制度建設還需要向前推進，權力結構改革還沒有實質性進展。黨委成為同級組織中難以監督的對象，同級黨委一把手成為監督的空白、死角和禁區。

目前腐敗滋生蔓延，案件易發多發，實質就是權力結構出了問題。必須改變依靠領導人個人意志或者個人權力來反腐的方式，通過合理的權力配置和科學的權力結構來遏制腐敗！

中國新聞周刊：官員財產公開被認為是“陽光反腐”最好的形式，您認為推行官員財產公開的突破口在哪里？

李永忠：讓所有的官員都來申報財產，條件不具備。原因有主觀的也有客觀的。但我認為目前關于“官員家庭財產申報制度”可以有兩個突破口，一是新被列為后備干部的官員要公示家庭財產，其次是新被提拔的官員要公示家庭財產，此舉可減少阻力，逐步推動改革。

用新后備和新提拔的干部一步步地去帶動整個干部隊伍，用這種漸進式的改革來實現整體風氣的轉向。

中國新聞周刊：互聯網已成民間反腐的熱點，如何看待公眾參與這一現象？

李永忠：互聯網時代為每個公民自由地平等地發布負責任的言論，特別是在反腐敗方面提供了一個很好的平臺。公眾利用網絡可以直接向黨的紀律檢察機關、行政監察機關、司法機關進行舉報，減少了很多中間層級，同時還能把很多問題公開化。所以網絡反腐也已進入中紀委的報告，受到黨和國家領導人的關注。

在我看來，權力結構是制度防腐的核心，制度反腐以權力結構為重心，最后的發展還必須與公眾的這種權利反腐相結合，這樣才能構成中國特色的反腐新模式，而不僅僅停留在制度層面上。

制度反腐的最高境界就是老百姓的權利反腐，從權力反腐過渡到制度，必須與公眾的權利反腐相結合，才能跳出反腐敗的周期律困境。

（實習生婁艷雪對本文亦有貢獻）