新四類農村金融機構的運行機制及比較分析

張潔穎，張 平

(1．財政部財政科學研究所，北京 100036;2．內蒙古財經學院 外語系，內蒙古 呼和浩特 010051)

在連續七個中央一號文件聚焦于三農問題后，農業的發展、農民的增收、農村整體環境的改善再一次進入了社會關注的視野。長期以來，農村金融服務的匱乏成為制約農村經濟發展的重要瓶頸，如何改善農村金融資源環境，提升農村地區金融機構的服務力度，成為加快推進農村經濟發展的關鍵突破口。特別是在政府倡導提供多層次、廣覆蓋、可持續農村金融的指引下，更多的金融機構出現在了相對貧困甚至絕對貧困的農村山區，在包括這些地方在內的所有農村領域，金融機構，特別是新型農村金融機構能夠提供什么樣的服務，又如何實現市場化的效益追求，是本文所要討論的主題。

一、新四類農村金融機構的發起設立及經營現狀

2006年底，銀監會發布了《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，正式提出大力發展新型農村金融機構的決定，要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型金融機構。隨后，在2008年發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》中，提到了一種特殊的商業企業形式的小額貸款公司。上述四種類型的新型機構構成了本文討論的新四類農村金融機構口徑，盡管小額貸款公司并不全部持有金融牌照。

在國家政策的引導下，上述新四類農村金融機構的設立開始在全國各地展開。全國首家村鎮銀行和貸款公司均于2007年3月1日在四川掛牌成立，其中儀隴惠民村鎮銀行注冊資本100萬元，儀隴惠民貸款公司注冊資本50萬元;全國首家經銀監會核準的農村資金互助社——吉林四平市梨樹縣閆家村百信農村資金互助社于同年的3月9日正式開業，注冊資本10．18萬元;全國首家小額貸款公司——山西省平遙縣日升隆小額貸款公司于2005年12月27日掛牌成立，注冊資本1700萬元。截止2010年末，全國分別成立了村鎮銀行349家，貸款公司9家，農村資金互助社37家，小額貸款公司2451家，新四類農村金融機構共計2846家。

從數量上來看，小額貸款公司發展最為蓬勃迅速，注冊資本也通常高于其他三類農村金融機構。截止2011年6月末，小額貸款公司已增至3366家，共實收資本2464．3億元，平均每家7321萬元;貸款余額2875億元，比年初增加894億元。從期限來看，基本全部由短期貸款構成，占比高達99%;從貸款對象看，個人貸款余額占比近六成。

由于新四類農村金融機構的信息披露并不完整公開，所以只能通過各種媒體資料來探究其經營情況。多種跡象表明，新四類農村金融機構的經營狀況參差不齊。截止2009年末，村鎮銀行多數已突破了盈虧平衡點，其中，經營1年以上的村鎮銀行基本上都能實現盈利，四川儀隴惠民村鎮銀行實現利潤238萬元①;包商惠農貸款公司營業第二年開始盈利;梨樹縣百信農民資金互助社股金增至16萬元，同比增長60%，社員人數143人，貸款余額57萬元，沒有出現不良貸款;浙江106家小額貸款公司累計發放貸款705億元。其平均年利率達8%，資本收益率近6%。

從全國的數據概況來推測，新四類農村金融機構由于規模普遍偏小以及運行中仍存在一些障礙，導致其出現并沒有對提供三農金融服務帶來顯著的改觀，截止到目前，農業貸款在全部貸款余額的占比并沒有顯著上升(具體見圖1)②。

圖1 1978－2010年農業貸款余額占比

二、新四類農村金融機構的組織架構與運行機制的設計安排

監管者對于新四類農村金融機構的設計初衷是要立足于縣域或農村地區開展業務，以服務三農為經營宗旨。詳細來看，新四類農村金融機構的具體制度設計并不盡相同，無論是從發起人、監管者到經營地域、業務范圍等都有所區別(具體見表1)。

整體來看，村鎮銀行是新四類農村金融機構中相對具有較為完備的組織架構與運行機制安排，營運資金來源渠道較多，業務范圍較廣，涉足區域較大。由于發起人對于村鎮銀行絕大部分采取了絕對控股的形式，因此，村鎮銀行的設立和區域的選取主要是服務于主發起銀行的縣域市場戰略或作為地方性銀行突破跨區域限制的手段，進而表現出了受到主發起銀行的高度管控，包括對村鎮銀行工作人員特別是高管核心層人員的安排上以及運營模式的直接復制。作為銀行全資子公司模式的貸款公司基本上全部由城市商業銀行發起設立，同樣在管理模式、運行機制上參照發起銀行的模式，基本上與發起銀行建立了批發資金、零售貸款的合作關系。但是相對而言，貸款公司的組織架構設計要比村鎮銀行簡單的多，例如包商惠農貸款公司下設只有三個部門，分別是信貸部、綜合部和放款部。農村資金互助社是農民自主發起的微型農村金融組織形式，按照合作金融組織的框架形式實行社員民主管理，農村資金互助社的最高權力機構是社員代表大會，由社員代表大會選舉產生理事會和監事會，理事會負責日常工作。小額貸款公司是從事放貸業務的商業性機構，組織架構的設計也極為簡單，例如山西省平遙縣日升隆小額貸款公司實行股東會領導下的總經理負責制，設有執行董事、監事、總經理三個領導崗位，下設會計、信貸、綜合辦等三部室。

三、新四類農村金融機構與農村信用社的制度機制對比分析

近兩年來，財政部先后下發了《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》和《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理辦法》，提出對符合條件的農村金融機構按照貸款平均余額給予一定的獎勵。這種以獎促貸的方式，雖然在一定程度上提升了金融機構提供農村金融服務的贏利點，但并不能使新四類農村金融機構的經營機制和盈利模式發生根本改變，并不能必然保障新四類農村金融機構較既有的農村金融機構更有效地提供農村金融服務。鑒于農村金融服務依然主要集中于存貸和結算支付三大傳統業務，所以，這部分的對比分析將在圍繞管理機制、經營機制和風險機制以及三大傳統業務方式的范圍內進行。農村信用社在1996年之后基本上成為農村領域金融服務供給的主力軍，因此，本文選取農村信用社作為比較主體。

(一)管理體制

農信社已經成為自主經營、自負盈虧的獨立法人實體，屬于多級法人體制，有鄉級法人、縣級統一法人、地(市)級統一法人，省(市)級統一法人。進入本世紀初，農信社的管理權完全移交到了各省級政府。從涉及地方政府關系處理上，新四類農村金融機構中的農村資金互助社與農信社相仿，難以完全擺脫地方政府的影響，村鎮銀行和貸款公司則基本上完全服從于發起銀行的管理。

表1 新四類農村金融機構的制度設計與運行機制比較

(二)資金來源

農信社的主要資金來源是合作社成員繳納的股金、留存的公積金和吸收的存款。相對而言，村鎮銀行的資金來源是較為多渠道的，在資本金之外，還可以吸收存款和同業拆借。貸款公司則主要依賴于批發資金。根據業務發展情況，農村資金互助社和小額貸款公司的資金來源籌措十分困難。農村資金互助社的資金來源雖然也有三個渠道，分別是社員的股金和吸收社員的存款以及同業拆借，小額貸款公司也有從銀行獲取批發資金的允許，但事實上，社員的股金和存款相對農村地區的資金需求而言數額太小，而互助社和小額貸款公司均難以從其他金融機構拆入資金。小額貸款公司不具備進入拆借市場、票據市場的資格，往往只能依靠主發起人增資的形式解決資金問題。截止2009年末，小額貸款公司從銀行融入資金余額63．2億元，占全部資金來源的6．71%，且融入資金以一年期為主，占比達到98．63%。

(三)貸款模式

從根本上來說，農信社與新四類農村金融機構都屬于小額貸款機制的范疇。農信社的小額信貸運行模式是由人行提供再貸款資金支持，主要是建立在個人信用基礎上的農戶小額信用貸款和建立在群體信用基礎上的農戶聯保貸款這兩種模式的商業化運作。新四類農村金融機構的貸款模式也基本上是圍繞著聯保貸款的模式進行運作。實際運作中，小額農戶聯保貸款遇到了很多問題，出現了聯保貸款的實際貸款人的高度集中以及追究聯保人償還責任的難以執行。而更為突出的問題是，盡管新四類農村金融機構相對管理決策簡便快捷、操作靈活，但是由于難以擺脫主發起銀行的貸款思維模式，往往承襲了追求規模的偏好，偏離了小額分散的貸款原則。

(四)風險管控

農信社和新四類農村金融機構的信用風險控制主要通過額度和比例控制來體現。農信社的農民社員在其股金額度內借款，實行信用借款;超過股金額度借款，需要3－5戶社員聯保，且每戶社員借款最高額可達其股金總額的6倍。農村資金互助社的社員單戶借款最高不能超過資金互助合作社總股金的10%，最高十戶借款總額不能超過總股金的50%，三個月以內借款不得低于總股本額的30%;本社開展自營業務(農業生產資料與農產品的購銷業務)，不得超過互助資金總額的50%。相對而言，小額貸款公司的風險防范是最為薄弱的，村鎮銀行和貸款公司都可以借助于發起銀行獲得客戶的信用資料，而農村資金互助社則將貸款對象限定為社員或者由社員引薦和擔保，而小額貸款公司既沒有限定范圍的信用對象，又沒有接入人行的征信系統，因此，小額貸款公司的風險防控上缺乏了基本的防火墻，只有規定“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”④。

(五)業務范圍

農信社提供的傳統存貸與結算匯兌業務，業務范圍基本上與村鎮銀行相仿。貸款公司和小額貸款均不能開展存款業務，而農村資金互助社被限制不能向社員以外的群體開辦各類金融業務。從服務覆蓋的地域來看，農信社可以在省、市范圍內開展業務，而村鎮銀行則被限定在縣域和鄉鎮，而貸款公司和小額貸款公司以及農村資金互助社的地域范圍更為狹窄。

四、結論與建議

新四類農村金融機構的出現并不能徹底改變農村金融制度結構，特別是與既有的農信社相比并沒有在運營組織形式上有本質的區別，依然不能有效解決扶貧性質與盈利性的矛盾、抵押擔保機制的缺失、信用體系的不健全等突出問題，普遍使用的多戶聯保信用形式往往最后并沒有體現小額分散的原則，偏離了服務三農的宗旨和小額分散的原則。而相關的基礎設施，包括征信系統、支付結算系統、差別監管法規等沒有到位，甚至金融產品也沒有顯著的改變。甚至大批資本金不足、資金來源渠道受限的新四類農村金融機構有可能成為農村地區金融不穩定的隱患。為了構筑安全穩健的農村金融服務體系、充分發揮新四類農村金融機構服務三農的積極作用，建議:

1．合理利用財政政策調節市場經濟利益和行為，緩解風險和壓力，降低障礙和困難，為農村金融發展搭建一個合理的制度平臺。特別是要幫助新四類農村金融機構建立完整的會計制度、透明的信息披露制度和公平的信用記錄制度，以促進在農村區域建立有利于市場化原則運作的信任機制。

2．正視新四類農村金融機構建立健全公司治理機制過程中的成本高企問題。目前對于新四類農村金融機構的監管規定，包括對公司治理、辦公環境、崗位設置的要求雖然指出了健全公司治理架構的基本要素，但是，必須認識到，相對于規模有限的大多數新四類農村金融機構而言，相應的高額管理成本支出已經影響了正常的業務開展。吉林梨樹百信農村資金互助社成立初期募集的10．18萬元股金，用于租房費、水電費、會計工資、安保設施支出等就用掉了7．6萬元，開業后僅有現金不足3萬元。

3．高度關注新四類農村金融機構與發起銀行的關聯風險。雖然有部分財政政策支持，但是新四類農村金融機構并沒有新的強有力的風險化解手段，這些新四類農村金融機構的倒閉將直接打擊基礎依然脆弱的農村金融文化和環境。由于新四類農村金融機構主要的發起人仍然以金融機構為多，所以，與發起人的金融關聯風險以及傳統運營模式的承襲是新四類農村金融機構今后發展中面臨的很關鍵的一個問題。特別是針對發起設立村鎮銀行的地區掛鉤規定，如何有效控制在金融資源并不豐富甚至匱乏的貧困地區設立的村鎮銀行的經營風險，是設立多家村鎮銀行的發起人必須面對的問題。

4．妥善處理新四類農村金融機構的市場退出問題。加快建立統一透明、公正規范的風險處置和市場退出機制。出于對規模的追求，容易導致不負責任的放貸和貸款過于集中在單一借款人手中的問題，所以在解決新四類農村金融機構普遍抱怨的資金來源匱乏時，必須建立健全的監管機制以及市場退出機制。

5．避免將農村金融發展的重任單一鎖定在新四類農村金融機構上。在農村發達的地區，允許新四類農村金融機構按照商業化運作來服務三農。但是，國內還有部分貧困地區，其經濟活動所產生的資金流量和經濟效益根本無法支撐任何商業性的金融機構的運行。這些地區的金融需求只能靠政策性金融機構來提供。

6．客觀分析評價小額信貸機制。一般認為，小額信貸機制與普通信貸機制不同，通常需要額外的財政補貼機制。小額信貸機制于20世紀80年代初引入我國，在河北、河南、陜西等地進行試點工作后，開始在農村地區進行全面推廣。值得注意的是，目前作為世界上最大的小額貸款金融市場之一，印尼正發生小額信貸的危機，對于小額貸款收取的高額貸款利率和不正當手段的催收，已經將這一金融問題蔓延至社會問題。基于對利潤回報的追求，按照信用等級劃分往往可以直接映射到社會基層的結構上，往往是在最低基層的農民、農民工、小業主需要支付較高利率，而已經處在財富高端的人群享受了優惠利率。是否能夠用商業模式穩定有效地解決農村金融匱乏的問題，需要經過謹慎的思考。

［注 釋］

① 截止2009年10月末.

② 更廣泛意義上的農村金融信貸除了農業貸款之外，還包括糧棉油貸款以及農戶等，這些并沒有包含在農業貸款的口徑中。所以，應該說，農業貸款并不能精確描述三農金融的全部，但是，不失為整體考量的一般性.

③ 財政部2009年發布通知明確，凡依據《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》設立的小額貸款公司，將執行《金融企業財務規則》。這意味著小額貸款公司終于被明確為金融企業.

④ 已經有部分城市開始采取各種政策和措施進行扶持。重慶創建了小額貸款公司“集中報數、一口接入、實時查詢”接入征信系統的重慶模式;深圳則在研究設計聯通各家小額貸款公司的系統平臺，并嘗試通過將系統平臺與央行的征信系統對接，以實現央行信用資源的共享.

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