城鎮化背景下增加農民財產性收入途徑的分析

先 靜，馬智利

（重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 400045）

1 我國農民的財產性收入概況

1.1 城鎮化背景下，國家土地資源越顯緊張

在城市化進程中，城鎮建設用地越顯緊張。尤其是在一線城市和部分房地產快速發展的城市，城市建設和房地產開發用地基本上是透支國家下發的用地指標。從國家統計年鑒中可知，我國的城市建設土地面積在不斷增加的同時，耕地面積在逐漸減少。為了確保“十一五”規劃綱要所規定的18億畝耕地紅線，國家出臺了“占補平衡”、“城鄉建設用地掛鉤”等相關政策。“十一五”期間，我國嚴格執行補充耕地以項目形式實施、建設項目與補充耕地項目掛鉤制度，努力實現“占一補一”。

1.2 我國農民的財產性收入較低

我國正處在城鎮化的發展階段，人均收入水平特別是農民群眾與城鎮居民的收入水平急劇擴大。據國家統計局提供的數據來看，近幾年農民的收入主要來源于工資性收入、家庭經營性收入、轉移性收入及財產性收入四大類。

由表1可知：近年，工資性收入及家庭收入為農民收入的主要來源，所占比例在90%左右，其中財產性收入所占農民收入的比例一直處于最低水平，基本保持在2%左右。收入渠道單一且收入結構不合理是影響農民增收難的重要原因。

1.3 在實施“增減掛鉤”中出現的亟待解決的問題

為了緩解城市建設用地的緊張狀況，推進城鄉建設用地的節約與集約，國土資源部頒發了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。但是，目前一些地方政府曲解國家政策，在為增加地方土地財政的驅動下，將“城鄉建設用地增減掛鉤”演繹成犧牲廣大農民利益的土地生財之路。

據有關學者調研指出，這場打著如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等各種旗號的拆村現象后面，出現了許多農民的合法權益未得到保障的例證：（1）農民被“上樓”。一些地方出現“強拆強建”的現象，以停水停電、毆打村民、“少數服從多數”等強行要求農民“上樓”。（2）農民的補償利益受損，主要表現在兩個方面：一是房屋的置換面積不能滿足農民的基本生活需求；二是賠償金額不足，有些地方還要求農民交錢上樓。（3）農民未來生活開支增加。農民遷入樓房集中居住后，除了生活和生產上的不方便以外，農戶必須自己承擔水、電、煤氣、采暖費和物業管理費等支出，居住成本至少要高出一倍以上。（4）土地的增值收益未全部返還農村。目前，一些地方政府用較低的宅基地價格和補償從農民手中取得土地，再以高于補償款十幾倍的價格賣給房地產開發企業。同時將為農民建造的集中居住社區的部分房屋出售給非農業戶口人員。這不僅滋生了“小產權房”問題，也使農民未取得該部分增值的合理利益。

表1 2003～2009年中國農村居民家庭人平均收入情況

2 存在的問題

“增減掛鉤”這一土地政策在一定程度上滿足了地方經濟發展帶來的用地需求，但是在實際的實施過程中所出現的大拆民居、農民被“上樓”等亟待解決的問題，都會在一定程度上挫傷農民響應土地集約使用的積極性。同時農民始終是社會中的弱勢群體，收入特別是財產性收入水平極低，收入渠道單一且收入結構不合理，合法利益得不到保障。對于農民群眾來說，土地是其最重要和最主要的財產。因此，在城鎮化的背景下，在保障農民合法利益的前提下，增加農民的財產性收入是必須解決好的一個重要問題。

基于問題的提出，本文主要從以下幾個方面對增加農民財產性收入的途徑進行研究：（1）如何將農村土地合理流轉，以促進土地資源在城鄉之間合理配置；（2）如何完善流轉土地的價格機制和增加農民的宅基地收入，以提高農民的財產性收入；（3）如何完善農民的社保、戶籍、就業等配套，以提高農民流轉土地的積極性。

3 解決問題的措施

土地性質的財產性收入是農民擁有的最重要的收入，包括土地被國家征用或土地經營使用權經流轉后而得到的相應補償和收益。對于農民而言，財產性收入除了土地財產性收入外，還包括其住房財產性收入和資金財產性收入[1]。要提高農民的財產性收入，就得保障農民土地的相關收益與補償，具體包括以下幾個方面[2-3]。

3.1 促進土地合理流轉

由于產權內容不明確，產權主體不清晰，導致農民不能完整的得到土地使用權，因此導致農民承包土地市場化功能不能充分發揮。在現行的土地流轉中，不合理的土地補償和增值收入分配制度導致農民增收困難，加劇了城鄉差距和貧富差距。為了“盤活”農民手中的土地，提高其土地性收益，筆者認為應該注重以下3個方面：

3.1.1 明晰農民對農村土地的產權及相應的權能明確農民土地產權的范圍，并賦予農民享受農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，是增加農民財產性收入的基本保證。當農民成為獨立的產權主體時，農民可利用土地進行轉包、互換、轉讓、出資以及以土地抵押貸款等獲得創業起步資金等。這不僅有利于防止在征地過程中農民土地權益流失，而且還可以促進農民將土地合法流轉，多渠道實現土地財產性收益。

3.1.2 完善土地流轉過程中的土地價格機制 在土地的流轉過程中，只有以市場價格才能實現交易雙方的利益最大化。目前，政府的壟斷土地市場的交易價格客觀上造成了農民沒有充分享受土地的增值收益。所以，在價格的制定上，給予農民更多發言權的同時，應以市場價格為土地流轉的價格體系。將土地在政府的合理指導和監督下，引入市場價格機制，通過市場的調節提高土地的價值，特別是遠離城市的農地。因此，完善土地流轉過程的價格機制，是增加農民土地收入的有效途徑。

3.1.3 構建土地流轉的組織保障 土地流轉過程中政府的作用是主要的，應扮演好監督者和指導者的角色，以保障農民的合法利益為前提，規范土地流轉市場。同時政府部門應建立專門的土地流轉機構，以此規范農村土地市場，降低土地的流轉成本，保障農民的合法利益。該機構的主要職能有以下幾個方面：（1）及時發布土地的供求信息；（2）對土地的流轉進行備案登記，并為流轉雙方提供合同指導；（3）根據土地的所處位置、土地面積、土地等級等因素，對土地的價格進行評估，以供流轉雙方參考；（4）處理土地流轉的糾紛問題。

3.2 增加農民的宅基地收入

通過對農村宅基地的節集約使用，能進一步有效地緩解城鎮化進程中土地資源緊缺的問題。為了擴大農村宅基地集約使用模式的推廣面，主要需要做好以下幾個方面，以保證提高農民的財產性收入。

3.2.1 對宅基地及附屬農房進行確權 國家法律規定農民對宅基地只有使用權，宅基地不能繼承、轉讓，這不利于宅基地及宅基地上所建住宅的流轉和合理利用。為了促進宅基地的合理流轉和使用，應對標準內的宅基地和附屬農房進行確權，使其成為農民的一項永久性財產，并允許其按照相應規定和程序進行流轉[4-5]。對宅基地及附屬農房進行確權，主要包括在實行“一戶一宅”的規定下，對宅基地及附屬農房進行勘察、審核、登記備案后，發放相應的使用權證書及所有權證書。通過確權，以明確宅基地的使用者，為宅基地的流轉過程可能產生的爭議等提供法律依據[6]。

3.2.2 完善宅基地的收益分配制度 為了保障和提高農民土地的財產性收入，如何合理分配宅基地的收益，是核心問題之一。只有解決好了政府、集體及農民個體的利益分配問題，才能提高農民參與的積極性。首先，對于農民使用的宅基地、附屬的建筑及構筑物應進行公正的評估，以保證補償標準的合理性。其次，對于“節余”的土地所產生的增值收益，筆者認為應該按照“節余”土地的使用用途進行不同的利益分配：對于復墾后作為耕地的，應該歸屬于原宅基地的使用者；對于用作農村建設用地的，農民以所占節余土地的份額，對農村建設用地所產生的收益進行分配。

3.2.3 制定宅基地補償機制 在考慮到宅基地的福利性質及社會公平問題的前提下，建立宅基地補償與有償使用相結合的制度，既能增加農民的宅基地收入，也能有效地改變目前普遍存在的宅基地面積超標、一戶多宅、閑置及違法占用等現象。針對不同情況而采用不同的補償和有償使用制度，對宅基地集約使用形成引力、推力和壓力機制。（1）對于面積符合標準、依法取得并符合宅基地取得資格的農戶，應給予一定標準的補償，同時按法定宅基地最高使用面積進行補償。對于宅基地面積未達到法定標準的農戶，可以額外獲得一定的經濟補償。（2）對于合法取得、符合宅基地取得資格，但面積超過了法定標準的農戶，對于法定內的面積以低于（1）的補償水平進行補償；同時，對于超過的面積部分以高于（1）的費用標準進行有償使用。（3）對于合法取得但不符合宅基地取得資格的農戶如其他村集體的農戶，采用一定費用標準進行有償使用，并不進行任何的補償。（4）對于非法占用宅基地的農戶（不包括合法取得但面積超過法定標準的農戶），采用高于（3）的費用標準進行有償使用，以經濟壓力迫使其主動退出宅基地。

3.2.4 拓寬宅基地的補償方式 對于自愿退出宅基地的農民，除了進行貨幣的直接補償、房屋置換外，還可以探索其他方式，如發放“住房券”等。通過不同的補償方式，以滿足農民的不同需求。

對于采取貨幣補償的，可按地上建筑物的評估價加上宅基地基價予以補償。對于選擇房屋置換的農民，原則上實行等量無償置換，政府亦可以按照人均住房標準進行補償，如河南省以25 m2/人的標準進行補償。

對于部分不愿意繼續居住在農村的農民，除了可以給予直接的現金補償之外，農民還可以獲得“住房券”。這部分農民主要包括進城務工且有穩定的收入的農民工。政府可將原宅基地的補償價值和地上建筑物以及構筑物的評估價值折算為“住房券”。該“住房券”可用于農民在城市申請公租房、廉租房；對于有經濟實力的部分農民，還可以用于購買經濟適用房或者商品房，并且對于這部分范圍特殊購房群體，在價格上應給予相應的優惠條件。在“住房券”的設置上應注意以下幾個問題：對“住房券”實行實名制；設置“住房券”置換商品房、經濟適用房的置換范圍及置換標準；設置“住房券”租用廉租房的抵消標準。

3.3 重視對農民的現金補償

目前，對退出宅基地或者承包地的農民來說，現金補償是最直接和最重要的補償方式。除了補償標準偏低、“一刀切”的補償方式之外，隨著城鎮的物價水平及人均消費水平的不斷提高，可以發現對農民的現金補償是廉價的。基于現狀，應該從提高補償標準和延長補償年限來增加農民的現金補償。例如在重慶，對于自愿退出承包地和宅基地農民來說，其補償標準為：①宅基地以260元/m2左右進行補償；②承包地按本輪承包期內剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償；③當農民獲得了合理的現金補償后，可以將資金用于購買社保、進城安家置業等，以保障農民退出土地后獲得良好的生活條件。同時，對于農民日后的基本生活保障金或者就業生活補助金也有必要考慮適當提高額度和延長期限，充分保障農民的利益[7]。

3.4 加快建立相關的配套服務

3.4.1 建立覆蓋農村的社會保障體系 土地承擔起農民生產和社會保障的基本功能不僅制約農民的收入增長，而且也導致了承擔著社會保障功能的土地無法有效流轉，從根本上制約了實現土地的利益最大化。因此，只有逐步建立覆蓋農村的社會保障體系如醫療、教育、養老保險等，減少土地所承載的社會保障功能，農民群體才愿意將土地進行流轉，走上第二、三產業，走向城鎮。所以筆者認為，國家應該多渠道籌資，建立全國統一的農村社會保障基金。

建立全國統一的農村社會保障基金，應注意以下幾個方面：（1）以國家財政收入和土地出讓金為主要籌資渠道，以“工業反哺農業”等戰略為其他籌資渠道來建設農村社會保障基金。如實施“工業反哺農業”，即可直接從工商企業的積累中提取農村社會保障基金。（2）重視農村社保基金的保值增值管理。如在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式來實現基金的增值。（3）建立完善的基金監管制度，基金的發放應按制定賬號劃撥資金，由銀行統一發放，做到公開透明[8]。

3.4.2 完善“農轉非”的戶籍制度 在完善“農轉非”的戶籍制度方面，應以保障農民的利益為出發點，改革城鄉二元戶籍制度，消除農民“戀地”情結，提高農民流轉土地的積極性。例如重慶市在推進戶籍改革的過程中，推行了一個新思路：農民進城后宅基地保使用權。這一思路主要是針對自愿退出宅基地進城的農民，即可擁有城市戶口，并享有城市戶口的養老、醫療、教育、住房及就業保障。于此同時，為防止農民在城市生活不穩定等情況，他們的宅基地、林地和承包地的使用權暫時保留；待農民在城市生活好了，可以選擇合理的方式對宅基地、林地和承包地進行處置，若發生征地動遷，農民亦可憑其擁有的使用權獲得相應的補償。

3.4.3 完善就業配套服務 針對實施宅基地換房政策后，農民不斷向城鎮集中，將逐步改變其生產方式，不可避免地會帶來農民的就業問題，而且直接影響了農民的未來收入情況和生活質量。所以，解決農民的就業問題也是關鍵問題之一，政府應為農民建立良好的就業服務體系，做好農民的再就業的職業教育和技能培訓工作，使農民群體逐漸轉入第二、三產業。

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[7]楊 沛.鄭州市失地農民現狀和政策分析[J].《全國商情（理論研究）》，2010，（2）：97.

[8]郝 文.提高農民收入途徑探討[J].中國證券期貨，2010，（4）：88.