規制與產權:關井政策對煤礦安全的影響分析

白重恩，王 鑫，鐘笑寒

(清華大學 經濟管理學院，北京100084)

一、導言

從1998年開始，中國政府對小煤礦(主要是鄉鎮煤礦)①小煤礦是指年生產能力在30萬噸以下的煤礦，所有制上以鄉鎮煤礦為主(王甫勤，2006)。本文將不加區分地使用“小煤礦”與“鄉鎮煤礦”兩個概念。［1］普遍實施了強迫其退出煤炭市場的一系列行業政策——“關井”政策。在1999-2005年間(本文數據可得區間)該政策導致了超過一半數量的小煤礦被關閉，總產能超過中國煤炭年產量的四分之一①據報道，僅在關井政策實施第1年(1999年)就關閉3.32萬個小煤礦，總產能比1995年5月高峰時下降3億噸(約為年產量1/5，財經，2004)，也有報道說關閉3.12萬個，壓產2.53億噸(臨迪等，2000)。根據國家安監局前任局長李毅中2006年6月的講話(李毅中，2006):“目前全國尚有小煤礦1.7萬個”，這比政策實施之初的6.1萬個大為減少。［2-4］，其持續時間之長、范圍之廣、力度之大，在煤炭行業乃至其他行業中都是罕見的。關井政策標志著中國政府對于小煤礦的政策從鼓勵支持轉向限制打擊。政府希望關井政策成為解決煤炭行業諸多問題(產能過剩、產權不清、煤礦安全、資源和環境保護等)的一個“萬能”政策，為煤炭行業乃至中國經濟的可持續發展奠定基礎。關井政策是否達到了預期的目的?它對煤炭行業特別是鄉鎮煤礦究竟產生了怎樣的影響?特別的，它有助于抑制“礦難”嗎?這一問題在學術界、政策制定者和利益關聯者中產生了激烈的爭論。從經濟學角度來看，這些爭論反映了規制經濟學與產權經濟學基本思想的交鋒②關于規制經濟學的經典文獻包括Spulber(1989、Laffont和Tirole(1993);關于產權經濟學經典文獻的一個很好的中文論文集是科斯、阿爾欽和諾斯等(1994)。［5-7］。

規制經濟學的觀點認為，大量的私人經營者進入共有資源的開發必然帶來“共有地悲劇”(負外部性)問題，必須由政府對這些經營者的行為進行規制。雖然關井政策不是唯一的規制手段，但由于中國的小煤礦“小、散、亂”的格局，其他管制手段成本太高且不具有政策“可信性”，因而關井政策是無奈但理想的政策選擇。持“規制”觀點的人大都把“礦難”的原因歸為“規制不力”，包括規制成本(特別是信息成本)過高、地方官員腐敗等。在贊成規制觀點的研究當中，劉窮志(2006)認為政府管制機構的責任心和對煤礦不安全行為的懲罰有效地遏制了煤礦安全風險，有力地保障了大多數煤礦的生產安全，而地方政府利益保護和管制官員與礦主的合謀，導致了安全事故的頻繁發生［8］。林漢川、王皓、王莉(2008)認為在缺少安全管制、責任規則的情況下，安全產品收益的滯后性、安全產品的外部性以及煤礦企業的高風險偏好都會導致安全產品的供給不足;政府的事前規制與事后責任規則結合可以解決這一問題［9］。肖興志、齊鷹飛、李紅娟(2008)采用VAR模型實證檢驗中國煤礦安全規制效果，發現中國煤礦安全規制在長期是有效的，但在短期內不顯著，并認為這是由于煤礦工人的逆向行為(即由于企業安全投入增加而忽視自身安全行為)導致的［10］。與此相關的，郭朝先(2007)認為農民工隊伍比重越來越高、專業技術人才流失嚴重和教育培訓滑坡等因素導致我國煤炭行業從業人員整體素質下降，進而阻礙了煤礦企業安全生產狀況的根本好轉，其結論是政府需要加強勞動力市場規制(市場準入、教育培訓、工會等)［11］。陶長琪等(2007)的研究發現，非國有和證照不齊全二者共同構成“礦難”企業的特征，并認為癥結在于政府的尋租行為，特別是企業和地方政府官員合謀(如官員“入股”企業)，使得危險的煤礦得以繼續經營［12］。

與規制觀點相對立的是“產權”觀點。這一觀點所基于的產權經濟學雖然承認存在共有地悲劇問題，但認為明晰產權方是治本之道，擁有完整產權的經營者自然有激勵進行有效率的投資(包括安全投資)和資源開發。同時，市場化的產權制度一旦確立，政府不必要的規制可以減少，尋租空間得以壓縮從而減少腐敗。這一觀點認為關井政策有可能削弱了企業的投資激勵，鼓勵短期行為，引發更多“礦難”和浪費，并導致更嚴重的尋租行為。在對中國“礦難”問題和關井政策影響的看法上，也有不少研究者贊成產權觀點。錢永坤、謝虹、徐建博(2004)認為鄉鎮煤礦從自身利益出發有降低安全事故發生率的動機，直接關閉會導致其安全投入的回報下降，短期內有可能誘發大量安全事故［13］。湯凌霄、郭熙保(2006)也認為引發“礦難”的原因是煤礦安全投入不足，而“鄉鎮煤礦采取承包制，隨意轉賣、發包、層層轉包現象普遍，企業行為短期化特征明顯”［14］。鐘笑寒(2011)從中國煤炭行業近十年的數據中觀察到明顯的產量與死亡率的負相關關系，并證明某種外生性的產量(供給)變動對于死亡率的負效應顯著存在，從而間接地驗證了關于關井政策的產權效應的理論［15］。譚滿溢、唐小我(2004)建立了產權扭曲(特別是所有權和經營權分離)時可耗盡資源開采企業經營者的決策模型，認為過度的產權扭曲是我國“礦難”頻發的最根本原因［16］。

如果把眼光放得更長遠一點，自改革以來中國政府對于煤炭產業的政策也往往在“規制”與“產權”這兩種觀點之間搖擺不定。在關井政策實施前后，政府出臺了大量針對鄉鎮煤礦的規制措施，集中體現就是所謂“四證”(采礦許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長資格證書)的許可證制度，后來又擴展到“五證”(加上安全生產許可證)。與此同時，國家也出臺并修訂了《礦產資源法》等一系列法律，賦予私人經營者合法的資源使用權，并在一定程度上允許產權流動(劉燦等，2009;財經，2002)［17-18］。值得注意的是，由于中國的法律規定了礦產等自然資源的所有權屬于國家，私人即使獲得了煤礦資源的開采權，也只是一個“有限”的產權。在這一前提下，國家采取的規制政策往往和產權保護是相互沖突的，過多的規制政策，特別是諸如停產整頓甚至關閉的政策，導致了受規制對象對于開采權穩定性的預期受到嚴重影響，這使得規制和產權這兩種觀點的沖突更加尖銳。

本文從理論和經驗兩個方面對于關井政策效應的“規制”觀點和“產權”觀點加以歸納、分析和檢驗。本文構造的理論模型表明，關井政策既可能通過“規制”效應減少鄉鎮煤礦的死亡率，也可能通過“產權”效應增加死亡率。如果企業選擇藐視關井政策所隱含的威脅(即“不安全就關閉”)，則產權效應起作用;反之則規制效應起作用。只有政府選擇適度而非過高的規制目標，同時對于違反規制的企業(而非“一刀切”地)采取關閉措施，才能使得規制效應起作用，從而使關井政策產生積極影響。

在經驗研究方面，本文利用1995-2005年國有重點煤礦和鄉鎮煤礦的省際平行數據，使用“雙差法”(difference-in-difference)來檢驗該項政策在影響鄉鎮煤礦產量與死亡率方面的效果。結果表明，關井政策顯著地降低了鄉鎮煤礦作為整體的產量，這說明關井政策得到了有效實施，并且實現了解決產能過剩的目的。但是，關井政策顯著地提高了鄉鎮煤礦的死亡率，在較短時期內尤其如此，這更符合產權效應而非規制效應所導出的假說，也說明關井政策未能實現其安全目的(甚至有可能是背道而馳)。

本文的下述部分是這樣安排的:第二部分通過一個簡單的理論模型，闡述關井政策的規制效應與產權效應，建立待檢驗的假說;第三部分是經驗檢驗，介紹經驗模型和數據，報告檢驗結果;第四部分進行了若干穩定性檢驗;第五部分是本文的結論。

二、理論與假說

我們把對于關井政策的規制觀點所認為的效應稱為規制效應，而把產權觀點所認為的效應稱為產權效應。理論將集中在企業的安全投入、死亡率和產量上。我們先分別分析這兩種效應單獨存在時的影響，然后把二者結合起來，考慮當企業面對關井政策時的選擇。最后，我們考慮擴展模型以包括關井政策的其他影響，重點考慮價格效應，即關井政策通過減少行業供給、推高煤炭價格給企業安全投入與死亡率帶來的影響。

(一)基本模型

我們建立一個簡單的理論模型來討論。模型改編自Bojas(2000，第6章)提出的關于危險工作的企業行為模型［19］。模型將企業的工資和安全投入內生，而安全投入又進一步決定了死亡率。企業與工人均考慮補償性工資差別①此外，模型還隱含如下假設:工人的勞動力投入只有數量差別，不考慮工人努力和工人素質的變化(肖志興等，2008;郭朝先，2007)。所有鄉鎮企業是同質的，這是為了著重考慮政策的平均影響，忽略可能的逆向(或正向)選擇效應。［10-11］。具體的，一個鄉鎮煤礦的利潤最大化問題寫為:

滿足以下約束:

其中，p代表煤炭價格(外生)，Y代表企業產量，w代表企業向工人支付的工資，s代表對于單位工人的安全投入①這里假定安全投入沒有規模效應(非“公共物品”)。如果安全投入具有規模效應，企業顯然會有激勵增加安全投入。不過，下面所有分析的定性結論仍然不變。，L代表勞動投入量，m代表死亡率，即每個工人(單位勞動時間)死亡的概率。U0代表工人保留效用(外生)。約束條件(1)表示生產函數，條件(2)代表工人保留效用(即補償性工資差別)，條件(3)是死亡率的決定式。

模型做出如下數學假設。首先，生產函數滿足如下標準假設:F'(L)＞0，F″(L)＜0，F(0)=0，F'(0)=∞，F'(∞)=0。其次，工人的效用函數是擬凹的。且效用隨工資上升而上升但隨死亡率上升而下降，即滿最后，死亡率隨安全投入上升而下降，且邊際影響遞減

(二)規制效應

我們把通過以關井相威脅促使企業增加安全投入的影響稱為規制效應。為分析簡便，假定規制效應使得企業選擇政府要求的安全投入s=s②這里隱含假設企業的最優安全投入小于安全規制水平。這是關井政策實施的前提條件。。此時，企業的利潤最大化問題寫為:

問題可以分成兩步求解。首先求解(勞均)成本最小化問題:

滿足上述約束條件(2)和(3)。顯然有如下結論(證明從略):

再來考慮企業的利潤最大化問題。不難看出，當勞均(也即平均)成本上升時，邊際成本也是上升的。則當規制水平上升時，市場均衡下鄉鎮企業的產量下降。總結規制效應對于產量與死亡率的影響，可以提出如下待檢驗的經驗假說:

假說一(規制效應):關井政策導致鄉鎮煤礦的產量和死亡率均下降。

(三)產權效應

我們把由于關井政策帶來的產權不穩定引起的效應稱為產權效應。假定安全投入具有特定投資(specific investment)的特征，即必須在生產進行之前一段時間事先決定(而工資和產出可以在生產當中來決定)。假定關閉的概率為1-θ，θ∈(0，1)(假定監督企業是否符合安全投入需要成本，因此關閉概率小于1)，則企業的利潤最大化問題寫為:

滿足約束條件(2)和(3)。目標函數的關鍵假設在于認為安全投入必須先于工資支出，因而安全投入無論企業在生產時是否被關閉都需要支付，而工資只在企業未被關閉(概率為θ)時才需支付。這一假設凸現了產權不穩定帶來的影響。上述最大化問題也可以轉化為:

其中ACL是下列勞均成本最小化問題的解:

滿足約束條件(2)和(3)。我們關心的是企業產權穩定性(即θ，或關井概率1-θ)變動的影響。有如下命題:

命題二(產權效應):企業被關閉概率上升(或產權穩定性下降)將導致企業安全支出下降，死亡率上升，勞均成本上升

證明見鐘笑寒(2011)，命題2第1部分③鐘笑寒(2011)中安全支出被稱為“有效安全支出”，以符號表示。［15］。直觀來講，當企業被關閉概率上升時，其在安全投入上的回報相對于工資支出下降了，這就促使企業減少安全投入而增加工資來使得工人達到相同的保留效用。

再來考慮此時的利潤最大化問題。同樣的，勞均成本上升必定導致邊際成本上升，則產權效應仍然使得鄉鎮煤礦總產量下降。則有如下假說:

假說二(產權效應):關井政策導致鄉鎮煤礦的死亡率上升，產量下降。

(四)規制效應還是產權效應:企業的選擇

上面在兩個略有差別的模型中，分別分析了關井政策可能帶來的規制效應和產權效應。下面把兩個模型結合起來。為此，不妨假定在關井政策實施前，已經存在一個關于安全的威脅政策:企業必須要滿足安全投入數量當滿足這一安全投入時，肯定不被關閉;否則面臨一個關閉概率1-θ①更為一般的，可以假定關閉概率隨企業的安全投入增加而連續下降，但這會大大增加分析復雜性而不會影響定性結論。，②如果政府在關井政策之前完全沒有任何威脅政策，可以設 =0，θ=1。。我們將關井政策界定為政府同時提高規制水平和關井概率1-θ。回顧ACL()表示企業選擇接受安全規制時(因而被關閉概率為零)時的勞均成本，而ACL(θ)表示企業選擇逃避安全規制(因而面臨關閉概率1-θ)時的勞均成本(此時安全投入s內生)。不難推出如下命題:

命題三(關井政策效應):當關井政策提高規制水平和關閉概率至s和1-θ以至于:(i)當ACL(s)＞ACL(θ)時，關井政策導致企業安全投入下降和死亡率上升;(ii)當ACL(s)＜ACL(θ)時，關井政策導致企業安全投入上升和死亡率下降。

命題三的第1部分證明過程如下，第2部分推理過程與之完全平行。

情形1。企業在關井政策實施前選擇遵守規制，即ACL)＜ACL(θ0)。當關井政策使得ACL()＞ACL(θ)時，企業在事后選擇逃避規制。不難證明，存在如下關系:

其中第一個不等號是根據關井政策定義，第2個不等號是因為我們假定企業選擇逃避規制的安全支出必然小于遵守安全規制時的安全支出(否則逃避沒有意義)。第3個不等號是因為θ0＞θ，并結合命題二的結論。則企業安全支出在關井政策后減少:s(θ)＜。再由條件(3)，則死亡率上升。

情形2。企業在關井政策實施前選擇逃避規制，即 ACL()＞ACL(θ0)。而關井政策使得企業在事后仍然選擇逃避規制。由s( θ0)＞s(θ)，企業安全支出在關井政策后仍然減少。命題三第1部分得證。

命題三的有趣之處在于說明了關井政策有可能帶來截然相反的死亡率變動:當政府制定了過高的規制水平，而關井力度(概率)不大時，企業選擇逃避規制，產權效應起作用，引起了死亡率上升。反之，企業會選擇遵守規制，規制效應起作用，死亡率下降。注意到雖然規制效應和產權效應可以由單一的關井政策產生，但最終起作用的只能是其中一種效應，即這兩種效應是互斥的。這一結論對于我們從經驗上分離這兩種效應具有理論指導意義。

這里有兩種特殊情形值得注意。一種是企業被關閉的概率(1-θ)與安全投入(s)無關。發生這種情況的原因，可能是關井政策具有多重目的，并不僅限于安全一點(如開采煤炭污染嚴重、開采的資源毗鄰國有煤礦等)。此外，“礦難”事故往往導致同一地區甚至相鄰地區沒有發生事故的煤礦也要進行“整改”(財經，2010)［20］。不難分析看出，這種情形對應僅有產權效應的情形——關井政策必然帶來死亡率上升。與之對應的另一種極端的情形是安全規制極為有力，即如果企業達不到安全規制，關閉概率為1，則此時規制效應必然起作用，企業選擇達到安全規制要求，死亡率必定下降(或不變)。

(五)價格效應

以上的分析忽略了關井政策可能帶來的另一個效應——價格效應。關井政策造成在市場上經營的煤礦數量減少，市場供給下降，從而煤炭的市場價格上升。而面對更高的煤炭價格，余下的煤礦企業(包括國有重點煤礦和未被關閉的鄉鎮煤礦)會增加供給。最終，國有重點煤礦企業的總產量將上升，但鄉鎮煤礦的總產量將下降。

價格效應預計如何影響鄉鎮煤礦死亡率的變動呢?在我們上述的簡單模型中，價格效應并不影響死亡率。這是因為死亡率只取決于安全投入，而安全投入不依賴于產量。這里，為了考慮價格效應更一般的影響，有必要擴展上述模型，以包含產量對死亡率的直接影響。我們修改式(3)為:

命題四(產量與死亡率):企業產量上升將導致安全支出增加，單位產量死亡率①需要注意的是，模型中引入的是單位勞動死亡率，而最終命題中得到的是單位產量死亡率。可以證明，單位產量死亡率隨產量遞增的可能性大于單位勞動死亡率:即使單位勞動死亡率隨產量不變，由于勞均產出是遞減的(根據對生產函數性質的假設)，單位產量死亡率依然是隨產量遞增的。［15］有可能上升或下降。

證明見鐘笑寒(2011)，命題1第1部分［15］。再來考慮企業的利潤最大化問題。假定企業邊際成本是遞增的，則關井政策帶來的價格上升會促使仍在經營的企業增加產量。根據命題四，單個企業(進而整個行業)的死亡率變動不確定——可能上升或者下降。歸納上述分析得出如下的假說:

假說三(價格效應):關井政策對鄉鎮煤礦死亡率的影響不確定，但導致整體產量下降。

值得注意的是，上述三種效應(三個假說)都認為關井政策會減少鄉鎮煤礦的整體產量。盡管如此，關井政策帶來的鄉鎮煤礦產量的下降幅度仍取決于其他諸多因素，當煤炭需求彈性較小，或國有煤礦供給彈性較小而鄉鎮煤礦供給彈性較大時，這一總產量的下降有可能是很小的。此外，關井政策是否得到了有效實施也是一個重要的影響因素。地方政府可能為了當地經濟利益拖延或削弱政策的執行，或者縱容“死灰復燃”(劉窮志，2006;陶長琪、劉勁松，2007)［8，12］。中央政府也可能根據宏觀環境的變動改變政策執行的力度。總的來說，這一假說依然有驗證的必要。

三、經驗檢驗

(一)經驗策略與計量方程

經驗分析的任務就是對上述的三個假說(效應)進行驗證(證實或證偽)，從而對關井政策的影響進行評估。由于三種效應都認為關井政策會減少鄉鎮煤礦的整體產量，關井政策對于產量影響的檢驗不能識別三種效應。但它可以看成是一種對于關井政策是否有效實施的“預檢驗”。三個假說預測的關井政策對于死亡率的影響則有所不同。其中，規制效應預計鄉鎮煤礦死亡率下降，產權效應預計死亡率上升。不過，價格效應預計關井政策對死亡率影響不確定，這使得我們對于規制和產權效應的識別變得困難。為此，我們設法對于價格效應單獨作出估計。我們的做法是利用需求控制變量，觀察這些變量的影響方向和顯著性來間接估計價格效應。其原理則在于需求變量的影響同價格效應的影響是一致的:對于單個企業來講，關井政策帶來的煤炭價格上升和需求因素帶來的煤炭價格上升不存在區別。

本文采用雙差法來估計關井政策對于煤炭行業產量與死亡率的影響。具體的，我們將鄉鎮煤礦作為“雙差法”中的實驗組，國有重點煤礦作為控制組。煤炭行業中還有一類稱為國有地方煤礦，其規模乃至所有制形式都介于前兩者之間，所占市場份額較小，產量波動也很小，本文中不予考慮(見圖1)。政策實施的時間點選在了1999年起。此外，由于國有煤礦與地方煤礦畢竟性質不同，對于行業環境變化反應存在差別，需要通過加入反映煤炭行業供求因素變化的控制變量并考慮不同類型的煤礦對于這些因素的不同反應，從而改善“自然實驗”的環境。

最終本文的計量方程如下:

方程中，下標i表示地區(省)，j表示企業的類型(國有重點煤礦或鄉鎮煤礦)，t表示時間(年份)。被解釋變量Y在不同回歸中分別代表產量(對數值)和死亡率。Sectorj是企業類型啞變量，Sectorj=1如果j=鄉鎮煤礦，否則Sectorj=0。Policyjt衡量關井政策的影響，是本文關注的核心變量，Policyjt=1當且僅當t＞1998且j=鄉鎮煤礦。X表示其他控制變量。本文分別從需求和供給兩個方面引入了若干控制變量，需求方的控制變量有地區生產總值、重工業增加值占第二產業增加值比例(簡稱重工業比例)、交通里程數(水路、公路和鐵路里程數)、冬季平均氣溫。地區生產總值用以反映地區宏觀經濟總需求波動對于煤炭需求的影響;重工業比例用以反映產業結構變動的影響，許多能源消耗較大的產業，如鋼鐵、建材等都屬于重工業;交通里程數①更準確的指標是單位面積交通里程數，但由于回歸中控制了省份固定效應，只考慮里程總數是等價的。反映煤炭市場交易成本，交通改進會刺激煤炭需求②需求控制變量的引入參考了國內煤炭需求預測的相關文獻。其中，林伯強等(2007)、葉國興等(2008)均提出用GDP和重工業比例來預測煤炭需求，前者還引入了反映運輸成本的變量。李世祥等(2005)提出采用GDP與若干與煤炭相關行業(電力、鋼鐵、建材)實物產量來預測需求。［21-23］。冬季平均氣溫反映冬季供暖季節性需求的影響。供給方的控制變量有降雨量、務農收入。降雨量影響企業安全生產條件，從而影響產量與死亡率，務農收入影響工人的保留效用。變量provi和yeart衡量省份和年份固定效應，分別控制省份隨時間不變特征(如自然稟賦等)對以及全國性的宏觀經濟波動等影響。年份固定效應通過加入年份啞變量控制，省份固定效應通過使用固定效應平行數據模型引入③方程中沒有通常雙差法中引入的政策時間啞變量(1998年后均為1，之前均為0)，而是用年份啞變量來替代，此時如果再引入該時間啞變量會造成完全共線性。。地區生產總值、務農收入均采用各省的CPI指數消除了各地區不同的通脹水平。此外除了平均氣溫(可能為負)和啞變量外，所有變量的數值都進行了對數化的處理④本文沒有引入煤炭價格作為解釋變量。有兩個原因，一是煤炭價格本身是內生的，在這一意義上，本文的回歸可以看成是將供求結合在一起的“簡約式”(reduced form)。二是煤炭的地區價格是不可得的。。

(二)數據及描述性統計

本文采用的是1995-2005年的省際平行數據。煤炭產量和死亡人數的數據源自《中國煤炭工業年鑒》，1995年是全國各省各類煤礦死亡總人數可得的第1年，而2006年后不再報告該死亡人數的數據⑤2006年僅有分地區但不分類型和分類型但不分地區的死亡人數數據，之后沒有再公布全國范圍內分地區和分類型的死亡率數據。［24］。由于各年死亡人數的統計口徑不同，由作者進行了適當的調整(詳見鐘笑寒，2011，數據附錄［15］)。死亡率變量為每百萬噸煤死亡人數，通過死亡總人數除以煤炭產量得到⑥每百萬噸煤死亡人數是國際上煤炭行業公認的死亡率指標。國內該指標并非根據抽樣原則得到，而是將死亡總人數除以總產量得到。該指標的缺陷是容易受到死亡人數和產量兩個統計指標誤差的雙重影響。但目前無法找到替代的統計指標。。重工業增加值的數據來自《中國工業經濟統計年鑒》⑦由于1996、1997、1999、2000、2005年未出版《中國工業經濟統計年鑒》，2001年出版的《中國工業經濟統計年鑒》中未公布重工業增加值的數據，因此1995、1996、1998、1999、2000、2004年分省的重工業增加值數據不可得。這些年份的數據分別用1994和1997、1997和2001、2003和2005年的數據平滑而得。［25］，其他控制變量的數據均源自《中國統計年鑒》［26］。

圖1顯示了1998年前后全國各類煤礦企業的產量。從圖中可以看出，在1998年后，集體所有制(鄉鎮煤礦)的產量有大幅的下降，在2001年之后才逐步回升。而國有重點煤礦的產量則一直在穩步上升。

圖2顯示了1998年前后全國各類煤礦企業的死亡率①為了盡可能消除系統性誤差，這里的死亡率是采用各省的平均死亡率來進行計算的。。從圖中可以看到，在關井政策實施之后(即1998年之后)，鄉鎮煤礦的死亡率有顯著的上升，雖然在后期有所下降，但平均來看仍高于關井政策前的水平，這一結果從直觀上顯示關井政策中產權效應可能起主要作用。

回歸中使用的主要變量的描述性統計見表1。

表1 主要變量描述統計

(三)結果

1.關井政策對煤炭產量的影響

利用上述計量方程對數據進行“雙差法”回歸，首先檢驗關井政策對于煤炭產量的影響，結果如表2A所示。表中第(1)列是不加入任何控制變量(但有年份啞變量)的結果，結果顯示關井政策，即政策時間啞變量與企業類別啞變量的交叉項系數，對于鄉鎮煤礦的產量有負影響但不顯著。第(2)列加入了省份固定效應，結果變為顯著負(-0.464)，產量下降幅度達到了|e-0.464-1|*100%=37.1%①由于數值較大，變量對數值的變動并不近似該變量變動的百分比。下文中變量百分比變動均按此方法進行了調整。。第(3)列加入了其他控制變量，關井政策(交叉項)系數和顯著性仍然不受影響。控制變量中，地區生產總值對煤炭產量有較為顯著影響，彈性略大于1②由于篇幅所限，未在表2中列出控制變量的詳細結果，如需要了解，可以聯系作者，下同。。其他控制變量均不顯著。第(4)列在加入控制變量時考慮到國有重點煤礦和鄉鎮煤礦可能對需求和供給有不同的反應，從而加入了各控制變量與企業類別啞變量的交叉項。關井政策效應變得更加顯著，鄉鎮煤礦的產量下降幅度擴大到|e-0.659-1|*100% =48.3%。最終的結論是，關井政策降低了鄉鎮煤礦產量。

在控制變量中，國有重點煤礦對于地區生產總值的反應顯著為正，而鄉鎮煤礦反應不顯著。但二者對于重工業比例變動的反應剛好相反:鄉鎮煤礦隨重工業比例增加顯著地增加了產量，國有煤礦反應不顯著。需求變量(地區生產總值、重工業比例和冬季平均氣溫)對國有重點煤礦和鄉鎮煤礦的的聯合顯著性均較高(見表2A)。另一個有意思的現象是，降雨量上升顯著地減少了國有重點煤礦產量，但卻顯著增加了鄉鎮煤礦的產量。原因可能是，降雨量上升使得更在乎生產安全的國有重點煤礦減少了生產，但留下的市場供給缺口卻使得鄉鎮煤礦增加了產量。同樣值得注意的是，公路里程增加對于鄉鎮煤礦產量有顯著的正影響，但對于國有煤礦卻有顯著的負影響，這可能說明公路是鄉鎮煤礦主要的運輸渠道工具，

且公路增加使得鄉鎮煤礦擠出了國有煤礦。與之對應的，鐵路里程的增加影響剛好相反(雖然兩類企業各自反應都不顯著，但差別(交叉項)顯著)，說明鐵路是國有重點煤礦主要的運輸渠道。

表2 關井政策對產量和死亡率的影響

2.關井政策對死亡率的影響

關井政策對煤炭行業死亡率影響的檢驗結果如表2B所示。如果不加入控制變量，無論是否考慮省份固定效應，結果都顯示關井政策對于死亡率有顯著的正影響。具體的，關井政策使得鄉鎮煤礦的死亡率每百萬噸上升了約10人，幾乎翻了一倍(表2B第(1)、(2)列)。第(3)列加入了控制變量，關井政策的交叉項系數沒有太大變化(為12.694人/每百萬噸)，所有的控制變量都不顯著。第(4)列在加入控制變量的基礎上，考慮了鄉鎮煤礦與國有重點煤礦的不同反應。關井政策的影響變得更大(為13.025人/每百萬噸)，顯著性略有降低。最終的結論是，關井政策引起死亡率上升①我們估計的關井政策效應的95%置信區間為(2.6，23.5)，因此關井政策之后鄉鎮企業的死亡率在(10.4，31.3)之間，比較接近最終實際的死亡率8.7。另外，注意到死亡率回歸結果(表3第(4)列)的R平方僅為0.21，因此仍有不少因素在模型解釋之外，可能影響總體死亡率的變動。考慮到企業的異質性，對于不同的企業來講，有可能產權效應和規制效應分別起作用。經驗分析至少表明產權效應起支配作用。。

正如上文中所說，我們希望通過估計需求變量對死亡率的影響估計關井政策的價格效應。在表2B中第(4)列所做回歸中發現，僅有地區生產總值對鄉鎮煤礦的死亡率的正影響是在10%的顯著水平上顯著。同時，我們也對地區生產總值、重工業比例和冬季平均平均氣溫的系數進行了聯合檢驗，其影響是不顯著(見表2B)。對比前面對于產量的回歸分析，價格效應帶來的產量上升是明顯的。綜合這兩個結果說明企業產量增加有可能對于死亡率沒有明顯影響。這使得經驗結果對于產權效應(假說二)的支持基本不受影響。

3.政策效應的一個定量估計

基于上述的回歸結果，我們可以估計出關井政策效應對于煤炭行業總體死亡率的影響。結果列入表3中。這里仍然忽略第3類企業(國有地方煤礦)。總體死亡率取決于國有重點煤礦與鄉鎮煤礦的產量比例和各自的死亡率。表中第1行是關井政策前的情形。鄉鎮煤礦產量比例超過1半，而且鄉鎮煤礦死亡率遠遠高于國有重點煤礦。可以預期，如果鄉鎮煤礦產量比例大幅度下降而且死亡率不變的話，行業總體死亡率就可以大幅度下降。表中第2行列出了這種情景。由于關井政策，鄉鎮煤礦的產量比例下降到36%左右(根據表2A第(4)列結果)②鄉鎮煤礦的產量比例原為51.75%，國有重點煤礦的產量比例原為48.25%，關井政策的實施使得鄉鎮煤礦產量相對于國有重點煤礦下降了48.2%，則關井政策實施后鄉鎮煤礦比例為51.75%*(1-48.2%)/［51.75%*(1-48.2%)+48.25%］=35.71%。，如果死亡率不變，行業總體死亡率將會下降1.0人/百萬噸，下降幅度達到22%。不過，關井政策實際上提高了鄉鎮煤礦死亡率，假定國有重點企業死亡率不變，這使得鄉鎮煤礦死亡率上升了13.0人/百萬噸(表2B第(4)列結果)，這使得總體死亡率非但沒有下降，反而上升了3.6人/百萬噸，增幅達到了77%(表3，第3行)。最后一行列出了關井政策后的實際情況。鄉鎮企業產量實際比例高于關井政策的凈效果，但仍低于關井政策之前。而鄉鎮煤礦的死亡率只是略有上升(由于關井政策以外的因素)，國有煤礦死亡率略有下降，最終行業總體死亡率基本和關井政策前持平①我們估計的關井政策效應的95%置信區間為(2.6，23.5)，因此關井政策之后鄉鎮企業的死亡率在(10.4，31.3)之間，比較接近最終實際的死亡率8.7。另外，注意到死亡率回歸結果(表3第(4)列)的R平方僅為0.21，因此仍有不少因素在模型解釋之外，可能影響總體死亡率的變動。考慮到企業的異質性，對于不同的企業來講，有可能產權效應和規制效應分別起作用。經驗分析至少表明產權效應起支配作用。。

表3 關井政策對煤炭行業總體死亡率的影響

表4 關井政策對產量、死亡率的短期和長期影響(簡表)

四、穩健性檢驗

(一)關井政策的短期和長期影響

上述回歸結果表明，需求變動對于國有重點企業和鄉鎮企業確實有不同的影響。中國的宏觀經濟大約在2002年前后進入再一次高速增長時期，需求效應在這一時期的影響可能大于前一時期。此外，正如在本文第二部分的政策分析中所談論的，政策的動機從前期的“關井壓產”變化到后期的強調安全，這可能使得后期的規制效應增強了。為此，我們分別估計了關井政策的長期和短期的影響，方法是選取不同時間段(窗口)的樣本來進行回歸。政策實施之前的時間段始終取為1995年至1998年，估計短期影響時，政策實施之后的時間段取為1999年至2002年，估計長期影響時，政策實施之后的時間段取為2002年至2005年②考慮政策前后時間段長度相等，以及樣本數量較少的問題，2002年在短期和長期中重復使用。。

關井政策對于產量的短期和長期影響的簡要回歸結果如表4第(1)、(2)列所示。短期來看關井政策對于鄉鎮企業的產量有明顯的負影響，幅度和顯著性都大于總體回歸中的相應結果。長期來看，產量仍然有明顯下降。此外，需求變量依然聯合顯著，顯示價格效應對于產量有較大影響。關井政策對于死亡率的短期和長期影響的簡要回歸結果如表4第(3)、(4)列所示。短期來看，關井政策的影響的幅度和顯著性都要高于總體回歸中的相應結果。長期來看，關井政策的影響不顯著(但仍為正)。可以做出結論，關井政策對于死亡率的負面效應在短期明顯強于長期。這一結果可能說明了關井政策從保護動機向安全動機的轉變使得規制效應增強。需求變量對死亡率的影響的聯合檢驗依舊不顯著，說明價格效應不明顯。

(二)煤炭產量數據修正的影響

在關井政策開始實施的幾年，煤炭產量數據可能存在比較嚴重的瞞報現象(中宏網，2006)［27］。在2005年經濟普查之后，國家統計局對最近幾年的煤炭產量數據進行了修正，2006年的《中國統計年鑒》中采用的就是修正之后的數據。最新公布的2010年的《中國統計年鑒》中對1998年之后歷年的煤炭產量的數據再次進行了修正，圖3顯示了兩次修正后歷年煤炭產量數據同原始數據的比較［26］。

圖3 不同口徑煤炭產量數據

數據的修正對于我們的估計可能會產生影響。可以預期的是，這些瞞報的產量中鄉鎮煤礦的比例相對高，所以上述的關井政策對于產量的影響應當是高估的。數據修正如何影響關井政策對于死亡率的影響則不是十分清楚。如果瞞報的產量對應更高死亡率的死亡人數，則上述估計傾向于低估關井政策對于死亡率的(正)影響。這種可能性是存在的，因為瞞報部分可能是為了逃避規制，產權也更不穩定。相反，如果對應更低死亡率的死亡人數，極端的，產量瞞報沒有導致死亡人數瞞報(即瞞報產量對應零死亡率)，則關井政策對于死亡率的影響被高估了①另一種導致數據失真的可能情況是統計上把小煤礦的產量算到當地國有重點煤礦、國有地方煤礦的頭上。這顯然也會低估小煤礦產量并“夸大”關井政策對于產量的負效應;同時，如果死亡人數的統計不存在這種“轉移”的話，則會導致小煤礦的死亡率被高估。這些會對我們結果帶來不利影響。但由于數據限制我們不能估計這一可能的影響。我們感謝一位匿名審稿人指出這一點。。我們假定所有被瞞報的產量都來自鄉鎮煤礦。由于《中國統計年鑒》并未提供分省分企業類型的煤炭產量修正數據，因此我們將全國歷年的差額按照歷年各省鄉鎮煤礦產量的比例全部分配給鄉鎮煤礦。同時，我們只修正產量數據而不(實際上也無法)修正死亡人數數據，這相當于假定了瞞報產量對應零死亡率。用這樣的數據分析的結果應當是關井政策對鄉鎮煤礦產量的負影響與對死亡率正影響的下限。

回歸結果簡要報告如表5。從表5中可以看出，關井政策對產量影響的顯著性沒有受到數據變動的明顯影響，但短期和總體影響的估計值下降了。死亡率結果則受到較大影響，但符號依然正確，而且短期的結果依然顯著(對于根據2010年的《中國統計年鑒》修正的數據，短期的結果在15%的顯著水平上顯著)。總的來說，即便考慮數據變動(“瞞報”因素)的影響，主回歸所做結論未被推翻。

表5 產量修正前后關井政策效應的估計結果(簡表)

(三)不同的需求控制變量

對于煤炭需求的控制是一個比較復雜的問題。作為穩健性檢驗，我們引入了幾種可能的需求控制變量組進行檢驗。包括:用煤炭消耗重點行業增加值①按照單位增加值消耗煤炭量，選取了九個行業分別是:非金屬礦采選業，造紙及紙制品業，石油加工、煉焦及核燃料加工業，化學原料及化學制品制造業，化學纖維制造業，非金屬礦物制品業，黑色金屬冶煉及壓延加工業，電力、熱力的生產和供應業，燃氣生產和供應業。其中非金屬礦采選業和燃氣生產和供應業因為數據不足，同時考慮到增加值相對較小，未予考慮。剩下七個行業的增加值之和作為“煤炭消耗重點行業增加值”。替代地區生產總值和重工業比例兩個指標;用發電量、鋼鐵產量和水泥產量(三種高耗能產品產量)替代重工業比例;僅用電力消費量作為需求控制變量等。數據來源為《中國統計年鑒》和《中國工業經濟統計年鑒》(歷年)［24-25］。結果表明，主回歸(包括總體、短期和長期)的結果是穩健的(限于篇幅，結果未列出)。

五、結論與啟示

中國的改革一直是沿著一種漸進的、雙軌的總體策略進行的。在許多行業中都形成了國有經濟和非國有經濟的“二足鼎立”，煤炭行業尤為典型。由于這些非國有企業往往存在產權上的缺陷，不恰當的管制容易造成產權不穩定，帶來意想不到的負面影響。從這一一般的觀察出發，本文從規制與產權權衡取舍的角度，分析煤炭行業關井政策的影響。理論分析發現，當規制效應起作用時，關井政策將通過犧牲鄉鎮企業廉價的煤炭供給換來死亡率下降，乃至資源利用、環境改善等好處。相反，如果關井政策導致鄉鎮企業無法承受過高的規制成本而選擇逃避規制的話，產權效應將會起作用，關井政策有可能走向它的反面，導致死亡率提高，企業的掠奪性開采加劇。經驗分析發現，關井政策在削減鄉鎮企業產量上起到了顯著作用，這至少證明該政策不是“一紙空文”，但對于死亡率卻有較為負面的影響，在短期內尤為突出。這說明產權效應至少在一定時期內起主導作用。

當前進行的煤炭行業改革依然是關井政策的某種延續:在關閉生產能力較小的煤礦基礎之上，促進以國有煤礦為主的兼并重組。這似乎意味著煤炭行業將用國有產權完全替代私有產權。盡管如此，本文的分析對于煤炭行業的改革依然有參考價值。首先，在這一改革的進行過程中，依然存在如何尊重和保護已經存在的私有產權的問題。實際上，在改革的過程中已經出現了由于產權糾紛而產生的問題(財經，2010)［28］。其次，雖然改革的總體趨勢是“國進民退”，但由于中國煤炭資源分布的特點，私人中小煤礦的存在依然具有合理性(王甫勤，2006;財經，2010)［1，28］。一個穩定的產權對于人們進行有效率的投資是必要的，對于任何行業和企業都是如此。如果能夠保持關井政策的規制效應而摒除其產權效應，這樣的政策無疑將更有價值②可以考慮的政策包括:對工人進行安全意識教育，充分利用工會的作用，從而提高企業犧牲職工安全的成本。對企業征收資源稅、環境稅，制定高額的工傷和死亡賠償并加大相應執法力度(但不是簡單的關閉煤礦);鼓勵有利于提高小煤礦效率和安全的技術發明及其推廣;通過對國有煤礦的改革提高其市場競爭力，達到真正的優勝劣汰，等等。。

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